В случае с Ираком в рамках одних и тех же действий слились две основные функции санкций: правовосстановительная и штрафная. Санкции одновременно стали средством обеспечения выполнения Ираком требований Совета Безопасности и формой ответственности этого государства по международному праву, которая в свою очередь, как отмечает В.А. Василенко, может приводить к ограничению международной правосубъектности агрессивного государства, например, к временному ограничению его суверенитета. При этом принцип соразмерности репрессалий не распространяется на санкции, которые, по существу, могут представлять собой форму наказания субъекта, совершившего международное преступление. Наличие в данном случае у ответственности штрафной функции не противоречит одному из основных принципов международного права – принципу суверенного равенства государств. «Напротив, – пишет Ю.А. Решетов, – заложенная в самой основе института ответственности идея возложения на государство-правонарушителя негативных последствий и лишений является гарантией поддержания международного правопорядка и нормальных отношений государств в соответствии с принципами и нормами международного права» 5.

В то же время такая «штрафная составляющая» санкций во многом усложняет принятие решений, касающихся определения судьбы конкретного санкционного режима. Это отчетливо проявилось в случае с Ираком.

Меры, указанные в ст. 41 Устава, предпринимаются государствами по решению Совета Безопасности, действующего от имени всех членов ООН (п. 1 ст. 24 Устава), и обязательны для них (ст. 25). Резолюции СБ о применении принудительных мер носят, безусловно, характер решений, а не рекомендаций. Общепризнанно, что в условиях угрозы миру или его нарушения СБ должен быть не «органом пожеланий», а «органом действий» 6. Как заметили Л. Гудрич и Э. Хамбро, «основной принцип положений Устава ООН, относящихся к безопасности, отличающий его от Устава Лиги Наций, был бы сведен к нулю, если бы после того, как Совет Безопасности вынес решение о применении мер, не связанных с использованием вооруженных сил, членам Организации была оставлена свобода действий в отношении того, выполнять им эти меры или нет» 7. Очевидно, что международные санкции могут быть эффективны только при условии, что все государства добросовестно принимают участие в их осуществлении.

Согласно п. 1 ст. 48 Устава, «действия, которые требуются для выполнения решений Совета Безопасности в целях поддержания международного мира и безопасности, предпринимаются всеми Членами Организации или некоторыми из них, в зависимости от того, как это определит Совет Безопасности». В п. 5 резолюции 661 СБ призвал все государства, в том числе государства, не являющиеся членами ООН, действовать в строгом соответствии с этой резолюцией, несмотря на какие бы то ни было контракты или лицензии, заключенные или предоставленные до ее принятия.

При участии государств в осуществлении санкций особую значимость приобретает ст. 103 Устава ООН, в соответствии с которой обязательства государств по Уставу имеют преимущественную силу по сравнению с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению.

Принудительные меры, предусмотренные в гл. VII Устава, осуществляются под руководством Совета Безопасности. Руководящая роль этого органа в данном случае выражается в том, что он координирует действия государств и контролирует их эффективность. Для выполнения этих функций СБ в соответствии со ст. 29 Устава может учреждать такие вспомогательные органы, какие сочтет необходимыми.

В случае с Ираком таким вспомогательным органом СБ стал Комитет по санкциям, сформированный согласно п. 6 резолюции 661 в составе всех членов СБ.

Задачи, возложенные на Комитет, были определены следующим образом:

1) рассматривать доклады о ходе осуществления резолюции 661, которые предоставляются Генеральным секретарем;

2) запрашивать от всех государств дальнейшую информацию относительно предпринятых ими действий, касающихся эффективного осуществления положений резолюции 661.

Ясно, что Комитет не является органом, отвечающим за принятие мер, предписанных СБ. Такая ответственность ложится в первую очередь на сами государства.

В ходе осуществления санкций круг задач, стоящих перед Комитетом, существенно расширился. Соответственно расширились и полномочия Комитета, необходимые для реализации принимаемых СБ резолюций. Так, помимо упомянутых выше, на Комитет были возложены следующие задачи:

– постоянно следить за положением с продовольствием в Ираке с целью определения того, возникли ли гуманитарные обстоятельства, о которых идет речь в резолюции 661 (резолюция 666 от 13 сентября 1990 г.) 8;

– изучать просьбы о помощи, поступающие от государств в соответствии со ст. 50 Устава ООН (резолюция 669 от 24 сентября 1990 г.) 9;

– контролировать финансовые операции, осуществляемые в рамках гуманитарных программ (резолюция 687 от 3 апреля 1991 г.) 10.

Особую группу полномочий Комитета составляют полномочия, связанные с экспортом из Ирака нефти и нефтепродуктов для закупки товаров гуманитарного характера.

Иракская сторона еще в августе 1990 г. обратилась к Совету Безопасности с просьбой разрешить Ираку экспорт нефти в количествах, необходимых для обеспечения элементарных нужд населения страны в медикаментах и продуктах питания. ТарикАзиз в своем письме Генеральному секретарю ООН от 13 августа 1990 г. задается вопросом: «Каким образом иракцы смогут приобретать продовольствие и медикаменты, когда они отрезаны от своего основного ресурса – нефти?» 11.

В Ираке 10–17 марта 1991 г. находилась миссия, возглавляемая заместителем Генерального секретаря ООН Мартти Ахтисаари. Задачей миссии, в состав которой вошли представители Секретариата ООН, ЮНИСЕФ, ПРООН, УВКБ, ФАО и ВОЗ, было выяснение гуманитарных потребностей иракского населения. В докладе Генеральному секретарю от 20 марта 1991 г. М. Ахтисаари охарактеризовал ситуацию в Ираке как «близкую к катастрофе», прогнозируя ее дальнейшее ухудшение.

Пытаясь разрешить проблему финансирования гуманитарных программ (а с самого начала предполагалось, что такое финансирование будет осуществлять сам Ирак), СБ принял резолюции 706 от 15 августа и 712 от 19 сентября 1991 г.

В резолюции 706 СБ уполномочил государства разрешать в течение шести месяцев со дня ее принятия импорт нефти и нефтепродуктов, произведенных в Ираке, в объеме, не превышающем 1,6 млрд. долл., для закупки Ираком продуктов питания, медикаментов и товаров, направленных на удовлетворение основных гражданских потребностей населения. При этом должны были быть соблюдены следующие условия:

1) согласие Комитета по санкциям на каждую закупку с предварительным его уведомлением со стороны соответствующего государства;

2) прямое перечисление покупателем в соответствующем государстве полной суммы платежа по каждой закупке на целевой счет, специально открытый ООН и находящийся под управлением Генерального секретаря;

3) утверждение Советом Безопасности после получения доклада Генерального секретаря схемы закупок продуктов питания, медикаментов, а также поставок для удовлетворения насущных потребностей гражданского населения;