Режим экономических санкций, установленный Советом Безопасности ООН в отношении Ирака, сохраняется уже в течение 10 лет. За это время он практически не изменился, а вопрос о его отмене стал одним из наиболее острых вопросов современной международной жизни.

Санкции в отношении Ирака представляют собой своеобразный «водораздел» в практике применения ст. 41 Устава ООН. До кризиса в Персидском заливе 1990–1991 гг. Совет Безопасности применял экономические санкции только в 1966 и 1968 гг. против Южной Родезии и в 1977 г. против ЮАР. А после установления санкционного режима в отношении Ирака случаи обращения СБ к использованию принудительных мер невоенного характера участились – ст. 41 применялась в отношении Югославии, Сомали, Ливии, Гаити, Анголы, Руанды, Либерии, Судана и Сьерра-Леоне. Особенность экономических санкций против Ирака – их всеобъемлющий характер.

В настоящее время достаточно отчетливо прослеживается тенденция все более частого применения принудительных мер невоенного характера по главе VII Устава. Интерес к ним в будущем, очевидно, возрастает, поскольку они рассматриваются как достаточно эффективное средство воздействия на государства. При условии их осуществления в строгом соответствии с нормами международного права они могут оптимальным образом служить целям поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Однако, как показывает практика, в ходе применения принудительных мер происходят различные отклонения от предписаний Устава, наблюдаются явные несоответствия между декларируемыми целями санкций и действиями, предпринимаемыми отдельными государствами в рамках санкционного режима.

Для более правильного понимания затронутой в статье проблематики необходимо уже в самом начале сделать несколько замечаний, делающих позицию автора более ясной. Дело в том, что в самом Уставе ООН отсутствует понятие санкций. Речь в Уставе (гл. VII) идет о принудительных мерах, имеющих четко определенное назначение, – они применяются для обеспечения выполнения решений СБ, касающихся поддержания и восстановления международного мира и безопасности. Многие юристы склонны отождествлять принудительные меры по гл. VII Устава и международные санкции. Между тем эти понятия не являются идентичными. Принудительные меры не должны быть обязательно санкциями. Последние всегда ассоциируются с ответственностью, они применяются в ответ на противоправные действия (деликты). Характерным для них является то, что они применяются после того, как определенное государство нарушит лежащее на нем международно-правовое обязательство или норму международного права, и являются ответом на это нарушение. В этом смысле санкциями нельзя назвать, например, превентивные или обеспечительные меры. С другой стороны, меры, предпринимаемые СБ в случае совершения каким-либо государством акта агрессии, будут носить ярко выраженный характер санкций (здесь следует заметить, что действия Ирака в отношении Кувейта ни в одной из резолюций СБ не были прямо названы агрессией). Поэтому, строго говоря, меры, применяемые к Ираку в настоящее время под предлогом угрозы миру, исходящей якобы от иракского оружия массового поражения, после того как Ирак вывел свои войска из Кувейта и признал политическую независимость последнего, не могут применяться как санкции. Это особенно важно потому, что санкции несут в себе значительную «штрафную составляющую» и предполагают более суровый режим, нежели меры превентивного характера.

К концу сентября 1990 г. резолюциями 661, 665 и 670 Совета Безопасности ООН в целом был оформлен режим экономических санкций в отношении Ирака. Он был распространен не только на торговые, но и на финансовые потоки. Запреты также касались воздушных сообщений. Это, с учетом «гуманитарной оговорки», позволяет характеризовать санкции против Ирака как всеобъемлющие. По общему признанию, подобные меры – один из наиболее жестких механизмов воздействия на поведение государства-делинквента.

Следующим шагом СБ стало принятие резолюции 678. В преамбуле этой резолюции было отмечено, что, несмотря на все усилия ООН, Ирак отказывается выполнить требования резолюции 660 и последующих резолюций, проявляя грубое неуважение к Совету Безопасности. Предоставив Ираку в качестве паузы доброй воли последнюю возможность полностью выполнить соответствующие резолюции, СБ уполномочил государства – члены ООН, сотрудничающие с правительством Кувейта, если Ирак на 15 января 1991 г. или до этой даты не выполнит требования СБ, использовать все необходимые средства, чтобы восстановить суверенитет, территориальную целостность и политическую независимость Кувейта.

Ирак не выполнил требований Совета Безопасности, и 16 января 1991 г. войска коалиции во главе с США начали наступательные военные действия, которые продолжались до 28 февраля. В результате этой непродолжительной войны Ирак был вынужден оставить Кувейт и принять на себя обязательство выполнить резолюцию 660 и все другие относящиеся к нему резолюции. По вопросам о ходе военной операции, ее международной легитимности и последствиях существует обширная литература. Это, однако, выходит за рамки рассматриваемых в статье вопросов. Здесь можно лишь отметить следующее. Тот факт, что Совет Безопасности действовал достаточно быстро, принимая резолюции 665 и 678, в то время как ему, возможно, следовало бы дождаться, пока экономические санкции, установленные резолюцией 661, окажут свое воздействие на Ирак, не стоит расценивать как свидетельство «особой приверженности» СБ силовому разрешению кризиса. Последовательность событий в случае с Ираком и Кувейтом наглядно демонстрирует, что СБ не раз давал Ираку возможность исправить ситуацию и прекратить агрессивные действия в отношении Кувейта, перед тем как принять очередное решение о применении мер, предусмотренных гл. VII Устава. При этом каждое такое решение принималось только тогда, когда было совершенно ясно, что Ирак не намерен подчиниться требованиям СБ.

После окончания военной операции экономические санкции были сохранены, при этом условием их смягчения или отмены стало выполнение Ираком целого ряда новых требований СБ, связанных с послекризисным урегулированием, в том числе в сфере разоружения.

В то же время в резолюции 687 от 3 апреля 1991 г., определившей основы послекризисного урегулирования, была установлена новая категория исключенных из-под действия режима санкций товаров, а именно тех, которые направлены на удовлетворение основных гражданских потребностей населения Ирака и не входят в список уже имеющихся исключений (продукты питания и медикаменты).

Особым образом в резолюции (пункт 24) был оформлен запрет на продажу Ираку вооружения и военных материалов всех видов, запасных частей и компонентов военного оборудования и средств их производства, а также на предоставление персонала или материалов для служб подготовки кадров или технического обслуживания, связанных с проектированием, разработкой, производством, использованием и поддержанием в исправном состоянии указанных средств.

Совет Безопасности в пункте 21 раздела «F» резолюции 687 постановил, что пересмотр запретов, установленных резолюциями 661, 665 и 670, должен осуществляться каждые 60 дней в свете политики и практики правительства Ирака, включая выполнение всех соответствующих резолюций СБ, для определения того, следует ли уменьшить или снять упомянутые запреты.