Между тем, несмотря на то, что льготы, которыми наделяются субъекты, именуемые участниками свободных экономических зон, носят локальный характер, последствия их предоставления затрагивают интересы широкого круга лиц - от конкретных предприятий, оказывающихся в неравном положении по сравнению с предприятиями, получившими статус участника зоны, до субъектов Федерации, не располагающих на своей территории свободными экономическими зонами.[35]

Освобождение от налогов, снижение налоговых ставок, сокращение налогооблагаемой базы, предусматриваемые в том или ином сочетании режимом зоны, ведут к снижению в течение продолжительного времени общего уровня доходов, поступающих в бюджеты разных уровней. В условиях, когда принятие решения о создании зон предоставляется Правительству, а не высшему законодательному органу, субъекты Федерации, не участвующие в соответствующем проекте, практически лишены возможности влиять на принятие принципиальных решений.

В связи с этим представляется необходимым, чтобы как утверждение в целом Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на территории РФ, так и принятие решений о создании отдельных зон осуществлялись федеральным законодательным органом и имели форму закона, а не акта Правительства.

Для современной России реальные результаты создания свободных экономических зон можно усмотреть главным образом в оказании адресной экономической помощи отдельным территориям. При этом необходимо осознавать, что поддержка будет оказываться как за счет Федерации в целом, а так и каждого из входящих в нее регионов. Представляется, что целесообразность и обоснованность соответствующих потерь со стороны центра и субъектов Федерации во имя развития той или иной территории должны обсуждаться обеими палатами Федерального Собрания при принятии соответствующего законопроекта. На такой основе учреждение зоны не будет восприниматься как насильственное ущемление интересов остальных субъектов Федерации. В целом же предоставление территориям режима СЭЗ, на мой взгляд, не должно становиться обыденной практикой, оставаясь исключением из правил, а не правилом. В противном случае оно может превратиться в способ ухода от налогообложения, а также от исполнения общих для всех участников внешнеэкономической деятельности таможенных правил.

Однако даже при условии соблюдения указанных выше условий вызывает сомнения выраженная в проекте закона концепция регулирования, относящегося к одной из разновидностей свободных экономических зон - так называемой зоне экспортного производства (далее - ЗЭП).

Согласно проекту, такая зона представляет собой ограниченный участок таможенной территории РФ, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для участников данной зоны, вывозящих с ее территории за пределы РФ более 50% товаров собственного производства, относящихся к продукции обрабатывающих отраслей промышленности и отвечающих критериям происхождения с территории указанной зоны (должны быть произведены в указанной зоне).[36]

Авторы проекта не упомянули о возможности квотировании экспорта продукции, произведенной в ЗЭП. Создается впечатление, что их цель состояла в установлении лишь нижнего предела вывоза продуктов переработки сырья за пределы РФ и в дальнейшем стимулировании этого процесса путем предоставления экспортерам соответствующих льгот. Между тем на сегодняшнем этапе экономического развития России всемерное поощрение экспорта уже не может служить самоцелью при создании свободных экономических зон. Напротив, в целях избежания ажиотажного спроса и резкого роста цен на некоторые необходимые российскому потребителю виды продукции перерабатывающей промышленности Правительство вынуждено в ряде случаев вводить ограничения на вывоз такой продукции за рубеж путем применения административных мер воздействия на экспортеров.[37]

Изложенные выше соображения не охватывают всех положений проекта закона о свободных экономических зонах. Однако и они свидетельствуют о недостаточной степени проработки авторами, как общей концепции, так и формулировок отдельных статей этого документа.

§ 2.2. Организация свободных экономических зон в России – проблемы и перспективы

Практика создания имеющихся и проекты будущих свободных экономических зон на территории России показывают, что в зависимости от целей и задач их можно разделить на следующие основные типы:

· комплексные зоны производственного характера;

· внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного производства и транзитные);

· функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы, туристические, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными признаками:

Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной территории, и в границах областей и других территориальных образований. В них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием необходимой инфраструктуры.

К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам их создателей) большая часть свободных экономических зон, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др.

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки грузов и их транзита.

К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли "Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево")[38], свободные таможенные зоны "Московский Франко-Порт" (около аэропорта "Внуково"), "Франко-Порт Терминал" (на территории московского Западного речного порта.[39]

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий, новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в Зеленограде, которая должна специализироваться в области микроэлектроники, информатики и связи; к зонам финансового ("оффшорного") характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая экономическая зона "Кавказские Минеральные Воды".[40]

На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных зон необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило, размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для размещения торговых, банковских и других зон.

Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.