Сегодня ничто не мешает федеральному зако­нодателю осуществлять "исчерпывающее" нормативное регулирование по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. А отдель­ные субъекты, которых не устраивает федеральное законодательство в данной области, в индивидуальном порядке добиваются "исключительных" полномочий, используя договорный ме­ханизм, что противоречит ст. 136 Конституции РФ.

На современном этапе, когда сформированы органы государственной власти субъектов Феде­рации, их законодательная деятельность по во­просам, относящимся к предмету совместного ве­дения с Федерацией, более целенаправленна, кон­кретна и опережает законодательство центра. Это объясняется тем, что пробелы законодательства в регионах ощущаются острее, они более су­щественно сказываются на деятельности пред­ставительных и исполнительных органов власти, на функционировании предприятий различных форм собственности, на степени пополнения и ис­полнения регионального бюджета, на взаимодей­ствии центра и регионов. Все это заставляет субъекты принимать законодательные акты, уст­раняющие пробелы в вопросах, отнесенных к предмету совместного ведения с Федерацией. В отдельных случаях они выходят за пределы ус­тановленной компетенции.

На практике встречаются случаи, когда зако­нодательные акты регионов, регулирующие оп­ределенные правоотношения и применяемые в течение значительного времени, перестают реа­лизовываться, так как противоречат вновь при­нятому федеральному закону, который иначе рег­ламентирует одноименный вопрос, относящийся к предмету совместного ведения. Это мешает нор­мальному функционированию законодательных органов, влечет не только интеллектуальные, но и материальные затраты, порождает правовой нигилизм, разрушает сложившиеся правоотно­шения, а в целом отрицательно сказывается на производственно-хозяйственной, социально-эко­номической деятельности региона, приводит к обращениям в различные судебные инстанции. Так, приведенное выше Временное Положение об обеспечении деятельности депутатов Кали­нинградской областной Думы рассматривалось Судебной коллегией по гражданским делам Калининградского областного суда, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Су­да РФ и Конституционным Судом РФ.

Чтобы преодолеть сложившуюся практику, представляется необходимым в специальном фе­деральном законе предусмотреть два положения. Первое: любой договор между Российской Феде­рацией и ее субъектами после его заключения должен представляться на ратификацию в Совет Федерации. Второе: закрепить в императивной форме верховенство федерального закона в слу­чае коллизии между договором и федеральным законом, что исключит какую-либо возможность поставить договор выше закона.

Можно считать незаслуженным забвение в конституционно-правовой практике России при­нятия Основ законодательства. По форме и содержанию Основы законодательства, закреп­ляющие общие принципы и цели правового ре­гулирования, нормы прямого действия и реко­мендательные нормы для субъектов Федерации, в наибольшей мере соответствуют целям конкре­тизации закрепленного в Конституции РФ раз­граничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.

Была бы оправданной и разработка в данном случае модельных (типовых) законодательных актов как основ», для законотворчества субъек­тов Федерации, но отдельным вопросам совмест­ного ведения Федерации и субъектов. Либо при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения, непосредственно действую­щих на всей территории страны, предоставлять отдельным субъектам право иного законодатель­ного регулирования или исключить для них дей­ствие отдельных статей данного закона.

Наконец, возможно изменить организацион­ную модель регулирования общественных отно­шений в сферах совместного ведения Федерации и ее субъектов. Субъекты должны иметь право не просто участвовать в подготовке федеральных законов по вопросам совместною ведения, но и отстаивать в процессе законотворчества свои интересы. Например, следовало бы предусмотреть обязательное направление Государственной Ду­мой проектов Федеральных законов в сфере сов­местного ведения не просто для сведения органов власти субъектов Федерации, а на заключение, которое не может быть проигнорировано. В ре­зультате неизбежно возникнет механизм рассмотрения законопредложений субъектов Федера­ции, согласования, принятия либо мотивированного их отклонения.

Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации

На фоне» кризиса, охватившего все стороны государственного ме­ханизма в России, большую акту­альность приобрела проблема точ­ного и безусловного соблюдения Конституции Российской Федера­ции как фундамента правовой си­стемы государства. Как известно, любая норма права почти ничто без принудитель­ного осуществления предписаний, в ней заложенных. Специфика принуж­дения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами явля­ются властные субъекты — госу­дарство, государственные органы, должностные лица, осуществля­ющие публичные, политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписании упира­ется в разработку особой систе­мы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путем возложения определенных обязан­ностей, либо ограничений в основ­ном организационного порядка.

Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической ответственности, как конституци­онная, то есть ответственность за наиболее существенные наруше­ния норм конституционного пра­ва.

Понятие конституционной ответственности

Проблема существования само­стоятельного вида юридической ответственности лишь сравнитель­но недавно стала предметом изу­чения в науке российского консти­туционного права. Первые специ­альные исследования о правовой природе и особенностях ответ­ственности по конституционному праву относятся к началу 70-х го­дов. Достаточно сказать, что да­же в определении (дефиниции) ответственности за нарушения конституционных норм среди уче­ных нет единства (публично-пра­вовая, конституционная, государ­ственная, уставная). Также не су­ществует какого-либо общеприз­нанного подхода и к содержанию категории конституционно-право­вой ответственности.

Попробуем охарактеризо­вать две имеющиеся основные концепции конституционно-пра­вовой ответственности и их наи­более «слабые» места.

Сторонники первой[6] понимали под ответственностью обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих послед­ствием правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как послед­ствия совершенного конституци­онного правонарушения[7]. Различие между этими определениями ответственности фактически сво­дится к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанность». Основным недостатком обоих направлений является низведение ответствен­ности к негативной оценке со сто­роны государства, выражающей­ся в несении определенных обре­менении виновного в правонару­шении.