К сожалению, в основе практики регулирова­ния федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами лежит договор о разграничении полномочий и предметов ведения. Попытаемся ответить на вопрос: что вызывает сомнение в договорной модели взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами?

В этой связи рассмотрим правовые проблемы порождаемые "массированным" внедрением до­говорной практики. Первый круг вопросов выте­кает из договорных правоотношений "Российская Федерация - субъект (группа субъектов) Российской Федерации»[23]. Другие проблемы вызваны договорными правоотношениями групп субъектов Федерации между собой, без какого-либо участия Российской Федерации. И, наконец, проблема третья - договорные взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами, затрагивающие компетенцию органов местного самоуправления. К слову, в последнем послании Федеральному Собранию Президент РФ сказал о том, что «договорная практика была естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих наши федератив­ные отношения. При любом отношении к этой практике ясно, что она сыграла огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории»[24].

Каковы же плюсы и минусы этой практики?

Начнем с анализа текстов договоров и согла­шений. В соответствии с п. "в" ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной вла­сти Ленинградской области к предметам совмест­ного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государствен­ной власти Ленинградской области, помимо предметов совместного ведения, установленных ст. 72 Конституции РФ, относятся, например, вопросы таможенной политики Российской Федерации на территории Ленинградской области, в том числе эффективное использование таможенных плате­жей и сборов, собираемых на территории Ленин­градской области, для поддержки экспорта и раз­вития внешнеэкономической и таможенной ин­фраструктуры, включая вопросы создания и развития локальных таможенных зон. В сочета­нии с п. "ж" вышеназванной статьи Договора, со­гласно которому сертификация и лицензирова­ние отдельных видов деятельности на территории Ленинградской области (в том числе иностран­ных фирм, коллективов и граждан, осуществляю­щих деятельность на территории Ленинградской области) отнесены к совместной компетенции, можно судить, насколько сузилась компетенция Российской Федерации, предусмотренная п. "ж" и "л" ст. 71 Конституции России.

В ст. 3 вышеприведенного Договора предусмо­трено, что в целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной вла­сти Ленинградской области по предметам совме­стного ведения, установленным ст. 72 Конститу­ции РФ и перечисленным в ст. 2 настоящего Договора, органы исполнительной власти Ленин­градской области заключают соответствующие соглашения с Правительством РФ. Данное поло­жение полностью выводит заключение соглаше­ний из-под контроля законодательной власти субъекта Федерации.

Положение ст. 8 Договора предусматривает возможность передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части сво­их полномочий органам исполнительной власти Ленинградской области в соответствии со ст. 78 Конституции РФ по соглашению во всех случаях, если в Конституции РФ или федеральном законе нет прямого запрета па передачу осуществления соответствующих полномочий. Стоит отметить, - что в ч. 2 ст. 78 Конституции РФ содержится более мягкая формулировка, согласно которой полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнитель­ной власти субъекта Федерации, "если это не про­тиворечит Конституции Российской Федерации и федеральным законам".

Как известно, Конституция Российской Феде­рации, ее п. "з" ст. 71 относит к ведению Россий­ской Федерации, в частности, федеральный бюд­жет и федеральные фонды регионального разви­тия. Но объем курсовой работы не позволяет проанализировать договоры на этот счет, заклю­ченные между Федерацией и другими ее субъектами, особенно Татарстаном и Башкортостаном. Однако рассмотрение их позволяет сделать впол­не определенные выводы. Полосные договоры существенно не согласуются с нормами Консти­туции РФ. Кроме этого, они сопровождаются пакетами соглашений, которые в свою очередь су­жают полномочия Федерации по сравнению с теми, которые установлены конституционными нормами.

Вторая, не менее серьезная проблема заключается в том, что группе субъектов Федерации, заключая соглашения и договоры между собой, позволяют себе не принимать во внимание нормы федеральной Конституции. Так. 30 июня 1997 г. было подписано соглашение между администрациями Сахалинской области, Хабаровского и Приморского краев "О развитии экономического сотрудничества". Положения преамбулы этого соглашения, как минимум, вторгаются в совместное ведение Рос­сийской Федерации и ее субъектов. Пункт "в" ст. 72 Конституции РФ предусматривает, что во­просы владения, пользования и распоряжения, в частности, природными ресурсами решаются и Федерацией, и ее субъектами совместно, тем бо­лее если речь идет об "определении стратегичес­ких направлений использования природных ре­сурсов Дальнего Востока".

Три субъекта Российской Федерации в п. 1.3 трехстороннего соглашения считают, что исхо­дят ни много, ни мало из "общегосударственных интересов", хотя по п. "е" ст. 71 Конституции ус­тановление основ федеральной политики и феде­ральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального и др. развития Российской Федерации есть ее исключительная прерогатива.

Вывод очевиден: при заключении соглашений подобного рода нарушается единство системы ис­полнительной власти, предусмотренное п. 2 ст. 77 Конституции РФ. Кроме того, углубляется разрыв между субъектами Федерации, составляющими единый экономический район России, усиливается "асимметричность" Российской Федерации.

Анализ договоров, заключенных между Правительством Москвы и субъектами РФ (их уже около 150) или подписанных Президентом Республики Татарстан (а среди них есть и междуна­родные), показывает, что многие из них сущест­венно вторгаются в компетенцию собственно Российской Федерации[25].

Существует третья проблема, вытекающая из развития договорной практики. Она касается предметов ведения муниципальных образований, которые все чаще становятся предметом регули­рования, но не в договорах, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ и являющихся приложениями вышеупомяну­тых договоров.

Конечно, становление местного самоуправления в реальной жизни России оказалось одной из самых сложных задач. На современном этапе возник комплекс экономических (затянувшийся кризис в переходе к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей ранее социальной инфраструк­туры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей. В таких сложных условиях процесс выполнения соглашений, вызывающих дублирование функций органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта Российской Федерации (в том числе местными органами государственной власти), может даже выхолостить суть местного самоуправления, создать впечатление не­нужности этого института, призванного укреп­лять демократизм гражданского общества и весь конституционно-правовой механизм интеграции. Из приведенных примеров и рассуждений напрашивается вывод, что подписание подобных договоров, а тем более соглашений в настоящее время является скорее исключительной, чем об­щепринятой практикой урегулирования отноше­ний между федеральными и региональными орга­нами власти. Необходим выход из создавшейся ситуации.