Не вызывает никакого сомнения, что в целом тенденция к введению правового регулирования, особенно его жизненно важных, принципиальных сфер, связанных с правами человека, развитием экономики, новых форм жизнедеятельности в рамки законодательной формы - безусловно, положительная, далеко еще не окрепшая и потому нуждающаяся во всяческой поддержке. Однако уже сейчас в соотношении законов и подзаконных актов необходимо видеть грань, переход которой на путях безудержного производства законов не менее опасен и вреден с точки зрения эффективности права, нежели другая крайность - неконтролируемое правительственное и ведомственное нормотворчества.

Каждый источник права - и закон, и подзаконный акт, и индивидуальное решение выполняют специфические функции в правовой системе, обслуживают “свои” секторы общественных отношений. Их “притирка”, соподчинение, четкое взаимодействие - итог многолетнего развития, долгого накопления опыта, правовой культуры, совершенствования практики. Надо ли говорить, сколь мощный удар отечественному правопорядку, а в конечном счете людям наносит волюнтаристское и непрофессиональное вмешательство в столь тонкую сферу?

Усмотрение социальной ценности закона как формы, которая чуть ли не сама по себе способна решать все проблемы, стоит только одним махом увеличить ее удельный вес в правовой системе - старый и любимый предрассудок нашей теории[2], с которым она до сих пор не хочет расставаться, но который на практике лишь подстегивает безудержное производство, инфляцию и быстрое обесценение законов. Каждая правовая система, каждая конкретная историческая ситуация знает меру законов как источников права. Формула этой меры в российской правовой системе - фундаментальная проблема отечественной науки. Скорее всего, эта мера ничего не имеет общего со схемой “чем больше, тем лучше”, когда приводятся ”аргументы” о количестве законов, принимаемых за одну сессию Конгрессом США. Сам подход к такой аргументации свидетельствует о поверхностности ”нового” правового мышления, когда даже сами юристы выводят прямые и упрощенные следствия из сравнения столь различных правовых систем и социально-исторических контекстов. Соотношение источников права закономерно не только для каждой правовой семьи, но и для их национальных разновидностей. Нарушение пропорций этого соотношения чревато потерей равновесия всей правовой культуры.

Проблема юридической силы закона имеет во многом формальное истолкование как вопрос непременного соответствия закону всех издаваемых в стране нормативных актов. Именно поэтому, на наш взгляд, эта проблема стала фактически вечной, ибо добиться абсолютного соответствия многообразной практики, в том числе и нормотворческой, изолированным, отвлеченным и к тому же - как правило, быстро устаревающим законам заведомо нереалистично. Следует отметить, что и сам подход к законотворчеству в таком его истолковании вызывает стремление сделать законодательство (в узком его смысле) универсальным центром правового регулирования, что не может не вести к бюрократизации государственного и правоохранительного аппаратов, механицизму в юрисдикционной деятельности, примитивизму в юридической культуре общества, имеющей источники не. только в нормативных актах, но и в индивидуальном правовом поведении, поднормативных решениях, юридических обычаях народа.

Вероятно, не случайно, что после провозглашения курса на резкое увеличение доли законов в правовой системе прежние ее пороки: неэффективность законодательства, юридический произвол на всех уровнях социальной организации, правовая незащищенность людей не только не были устранены, но, наоборот - многократно обострились.

В начале перестройки много писалось о вреде подзаконного нормотворчества, его корректирующей законодательство роли. Безусловно, существует проблема нарушения законодательства, в том числе и через ведомственные и правительственные акты. Однако на этот вопрос можно и пора взглянуть и с иной стороны. По мнению Синюкова В.Н.[3], перед нами, скорее всего, не столько негативный, сколько весьма обнадеживающий социальный феномен, свидетельствующий о том, что подзаконная сфера уже в период “застоя” занимала самостоятельную позицию по отношению к действовавшему законодательству, что говорит о ее зрелости и большей жизненной адекватности по сравнению с любым иным видом источников правовой системы. Если учесть, что наши законы при всем к ним уважении как классической юридической форме не отличались адекватностью ни до, ни, тем более, после политических перемен в стране, то сфера подзаконного регулирования скорее выглядит институтом, спасшим правовую систему от окончательного разложения и краха в результате непродуманных массированных законодательных новаций.

Суть проблемы состоит не в устранении или ограничении подзаконного регулирования как такового вытеснении его большей части регулированием законодательным, а в изменении самого законодательства как юридического и социального института. Смысл такого изменения - в придании российскому законодательству, характеристик элемента национальной правовой системы, в определении его меры и удельного веса в этой системе, которые не должны вести к утратам структур подзаконного регулирования. Подзаконные акты всегда ближе к непосредственной социальной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в среде профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности. Поэтому подзаконное регулирование, нуждаясь, безусловно, в устранении своих бюрократически-ведомственных извращений и прямых незаконных выходов в законодательную сферу, должно, тем не менее, получить необходимую поддержку государства. Оно должно иметь ясную культурную перспективу, форму реализации, будучи важным элементом социализации правовой системы, наиболее зрелой, в том числе в сравнении с законодательной, ее правообразовательной частью (например - судебная практика)[4].

Эффективность законодательства, положившего в свою основу общие юридические нормы, теснейшим образом связана с действенностью подзаконного и поднормативного регулирования, квалифицированности и ориентированности на закон юридической деятельности.

К формам, не менее приоритетным, чем закон, должны относиться уставы организаций и объединений самого раз- личного - политического, экономического, творческого, научного характера, прошедшие соответствующую регистрацию; акты юридических сделок (договоры), юридическая сила которых, если они приняты в рамках закона, должна быть приравнена к силе последнего; судебные акты по конкретным делам; обычаи, имеющие ныне незначительный и неупорядоченный статус в правовом регулировании.

Не монополия закона как документа “высшей” юридической силы, заведомо господствующего над всеми иными юридическими актами, а автономия источников права, наличие в правовой системе для каждого из них сектора со своим предметом регулирования. Должна быть сведена к минимуму “борьба” актов и органов, столь характерная для эпохи тотально-государственного нормотворчества; наносящего вред правовой культуре.