Вмешательство собственника в деятельность предприятий, которым имущество было передано в хозяйственное ведение, вне установленного круга полномочий в соответствии с ГК РФ считается неправомерным. Муниципальное образование как учредитель унитарного предприятия обладает перечисленными в п. 1 ст. 295 ГК РФ правами:

- создание предприятия, его реорганизация и ликвидация;

- определение предмета и целей деятельности предприятия;

- назначение руководителя предприятия;

- осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

В соответствии с ГК РФ единственным органом управления в муниципальных унитарных предприятиях является единоличный директор, т. е. исключены любые коллегиальные органы управления, что, по мнению специалистов, не соответствует как современным принципам управления предприятиями, так и системам управления, существующим на предприятиях других организационно-правовых форм (ОАО, ООО). Действующее законодательство не устанавливает обязательного независимого аудита для унитарных предприятий, а также не регламентирует контроль их деятельности, создание каких-либо контрольных органов на предприятии.

В частности, руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, и том числе самостоятельно принимают решения об использовании прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия.

Полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством, в ряде случаев не дают возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели.

Порядок взаимодействия различных муниципальных органов при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должны образом не регламентирован.

Организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до вступления в силу ГК РФ, не предусмотрена действующим законодательством.

Нормативно-правовая база, определяющая цели и задачи создания унитарных предприятий, а также порядок их функционирования, недостаточны. На местах отсутствует полный реестр унитарных предприятий с информацией об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности.

Унитарные предприятия по определению являются коммерческими, т. е. ориентированными на достижение прибыли, со специальной правоспособностью, выражающейся в четком установлении предмета и целей деятельности. На самом деле, как правило, муниципальные унитарные предприятия создаются для оказания социально значимых услуг, в значительной мере дотируемых из муниципальных бюджетов и частично - из бюджетов других уровней, в связи с чем говорить о прибыльности и ориентированности на прибыль вряд ли уместно. Муниципальные образования - учредители - зачастую игнорируют

В требование ГК РФ о специальной правоспособности, включая в уставы муниципальных унитарных предприятий любые виды деятельности.

Наконец, унитарные предприятия отвечают по своим долгам всем имуществом, в том числе переданным на праве хозяйственного ведения ( т. е. муниципальной собственностью).

При недостаточности имущества предприятия для погашения долгов в случае указаний учредителя, повлекших убытки унитарного предприятия, а также когда это предусмотрено его уставом, возникает субсидиарная ответственность учредителя - муниципального образования по долгам унитарного муниципального предприятия[39]. Кроме того, ст. 26 и 27 Закона РФ от 08.01.98 № 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" устанавливается обязанность учредителя - муниципального образования - принимать меры к предупреждению банкротства унитарного муниципального предприятия.

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей вызывают:

- перевод части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;

- заключение сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям муниципального имущества;

- отсутствие у муниципальных органов объективной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;

- невозможность предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.

Растет количество убыточных унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со стороны муниципальной власти. Собственник не получает части прибыли унитарного предприятия.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

- существующая система управления унитарными предприятиями требует кардинального реформирования;

- деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна;

- во многих регионах количество унитарных предприятий не соответствует возможностям муниципалитетов управлять ими и контролировать их деятельность;

- отсутствуют четкие критерии создания унитарных предприятий и их функционирования в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- низкая эффективность деятельности унитарных предприятий в жилищно-коммунальном хозяйстве требует значительных ассигнований из муниципальных бюджетов, а при их отсутствии приводит к неудовлетворительному обслуживанию потребителей.

Эти выводы говорят о необходимости создания предприятий в форме хозяйственных обществ, имеющих ряд преимуществ перед унитарными предприятиями, в том числе связанных с большей управляемостью, подконтрольностью, ограничением ответственности по долгам.

Создание таких хозяйствующих обществ приблизит решение еще одной очень важной проблемы, связанной с реформированием жилищной сферы, - появление собственников жилья, управляющих компаний (домовладельцев) на муниципальном жилье. Это, по существу, та сфера городской экономики, где унитарные предприятия наносят наибольший ущерб муниципальному имуществу (жилому фонду), имиджу муниципальной власти и формируют негативное отношение населения к реформе ЖКХ. Для решения этой проблемы на федеральном уровне необходимо:[40]

внести изменения в гражданское законодательство (ст. 66 и 124 ГК РФ) в части права муниципальных образований на создание хозяйственных обществ и участие в таких обществах, имея в виду закрепление этого права за.муниципальными образованиями;

дополнить ст. 295 ГКРФ ч.3 следующего содержания: "Собственник имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению";