Сравнительный анализ двух законов показывает, что, в общем и целом, Закон о выборах в Думу в достаточной степени соответствует положениям Закона об основных гарантиях и при необходимости использует конкретный язык соответствующих положений Закона об основных гарантиях. В то же время, существуют и некоторые расхождения в трактовках некоторых аспектов избирательной кампании этими двумя законами. Например, наблюдаются различия в перечне организаций, обладающих правом проводить предвыборную агитацию, содержащемся в ст.37.1 Закона об основных гарантиях и ст.8.2 Закона о выборах в Думу.

В виду того, что Закон об основных гарантиях содержит крайне детализированное описание многих избирательных процедур, в некоторых случаях периоды избирательных действий, определяемые двумя законами, не совпадают. В частности, существует двухдневная разница в сроках, определяемых этими актами для предоставления избирательным комиссиями средствам массовой информации копий документов, содержащих финансовые отчеты о расходовании средств кандидатами, избирательными объединениями и блоками (ст.47.15 Закона об основных гарантиях и ст.66.4 Закона о выборах в Думу).

Однако вернемся к истории принятия Закона об основных гарантиях. Исследователи выделяют несколько этапов принятия этого закона.1 Этап первый: принятие «Положения о выборах в ГД»; этап второй: ФЗ «Об основных гарантиях» 1994г.; этап третий: внесение в вышеупомянутый закон поправок и изменений породили появление ФЗ «Об основных гарантиях» 1999г.

Отвечая современным требованиям, Российская Конституция задала логику создания специального законодательства о выборах. Президент России изложил свое видение избирательного законодательства в Послании Федеральному Собранию 1994 года. В нем говорилось о том, что законы следовало бы разрабатывать, опираясь на критическое осмысление опыта первых многопартийных выборов, исходя из преимущественного участия в выборах крупных политических блоков.2 Законопроект был внесен в ГД 1 ноября 1994г. согласно поручению Президента основная тяжесть его разработки легла на ЦИК. Основные новшества законопроекта по сравнению с Положением о выборах в Думу 1993г. мы приводим по трем позициям в виде сводной таблицы (см. приложение 2). Необходимо отметить, что эти новшества сохранились и в действующем Законе об основных гарантиях 1999г. Практика выборов 1995 года в Думу привела к выводам, что в случае с принятием Закона о выборах заложенные в нашей Конституции «противовесы» не сдержали стремления фракций ГД обеспечить себе такие правила игры, которые бы давали максимальные гарантии получения депутатских мест в Думе следующего созыва.1

Как основа избирательной системы, Закон об основных гарантиях стоит между Конституцией, устанавливающей права избирателей и другими избирательными законами. Целью Закона об основных гарантиях являются три элемента избирательной системы:

- основные права избирателей;

- основные составные части структуры для проведения выборов;

- самые главные (зачастую минимальные) стандарты избирательных процедур, особенно касающиеся прозрачности и безопасности процесса выборов.

Закон об основных гарантиях 1999г. более не напоминает документ, являющийся «основой», и скорее похож на всеобщий закон о федеральных выборах, устанавливающий единообразную процедуру для любых выборов на территории РФ. Такой подход поддерживается некоторыми экспертами и политическими группами как возможность укрепления и расширения некоторых норм, методов и процессов, разработанных и опробованных на выборах в России за четыре последних года.2

Тем не менее, такой всеобъемлющий подход, являющийся в настоящее время преобладающим, имеет серьезные недостатки. Внесенные поправки обозначают очень широкий спектр избирательных стандартов, как «основных гарантий». Такое единообразное и специфическое регулирование привело к тому, что субъекты федерации и местные органы власти лишены гибкости нововведений на выборах и не оставляет места экспериментированию с иными методами голосования, процедурами назначения кандидатов и иными компонентами избирательного процесса.1 Закон об основных гарантиях стал обязательным «модельным» законом, внутри рамок которого нет места нововведениям. Несмотря на то, что большинство добавлений, содержащихся в новом законе, отражают консенсус, основанный на опыте, и считаются улучшением, многие из его позиций не заслуживают постоянного или повышенного статуса, а некоторые имеют сомнительную ценность. Например, ст.2.10 гл.I требует к избирательным объединениям быть зарегистрированным за год до дня голосования, что является чрезмерно трудновыполнимым и негибким требованием, распространяющимся на все выборы, особенно если принять во внимание отсутствие закона о политических партиях.

Закон 1999г. включает в себя, по сути, закон о референдуме. Результат получился неуклюжим. Несмотря на то, что право избирателей на внесение изменений в свою жизнь посредством референдума может считаться основным, и такое голосование имеет отношение к голосованию за политических лидеров, эти процессы имеют разное значение и осуществляются по-разному.2

Действующий Закон об основных гарантиях представляет значительный шаг в развитии демократии, несмотря на изложенные выше критические замечания. Он унифицирует систему выборов в России, являясь как бы «конституционным», чем выстраивает четкую конструкцию избирательной системы РФ, что немаловажно в условиях политической раздробленности.

Отличительной чертой демократического устройства современного российского государства является превращение выборов в основную и непрерывную процедуру отбора выборных представителей, необходимой предпосылкой достижения которого является отказ от административно-бюрократической государственности.

Свою политическую и демократическую функцию выборы могут выполнить только при наличии согласованного избирательного (гарантийного, отраслевого, инструкционного) законодательства.

Рассмотренный закон является фундаментом российской избирательной системы, о чем говорит хотя бы даже то, что он устанавливает единообразную процедуру на выборах всех уровней. В соответствии с ним, субъекты федерации и местные органы власти лишены гибкости нововведений и не оставляет места экспериментированию с иными методами голосования. Это связано с фактами злоупотребления в региональном законодательстве свободой, предоставленной Законом об основных гарантиях 1994г. Симптоматично, что уже в Постановлении ЦИК РФ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ» от 23 октября 1996 года констатируется проявление тенденции формирования «правонарушающего регионального избирательного законодательства».1 Именно поэтому необходима последовательная и согласованная политика в области строительства демократических основ российской государственности в процессе формирования избирательной системы РФ.

§2. Стратегия и тактика совершенствования избирательной системы Российской Федерации в процессе формирования российской государственности.

«В настоящее время уже достаточно очевидно, что действующая пропорционально-мажоритарная система, введенная Указом Президента РФ в 1993г. и воспроизведенная затем в законах о выборах, способствовала деформации избирательного процесса, искусственному увеличению числа его участников, распылению голосов избирателей, непродуктивному использованию государственных средств, выделяемых на проведение избирательных кампаний, и т.п.»,- считает В.Лапаева.1 С этой точкой зрения нельзя не согласиться, все чаще и не без оснований говорят о том, что результатом введения этой системы явилась чрезмерная политизация парламента, препятствующая его полноценной законотворческой работе, что партийные фракции так и не стали выразителями общегосударственного, общенационального начала и ведут себя в парламенте как представители социально-классовых, а зачастую и просто корпоративных позиций и интересов.