_

5 - Laffont J.-J. Comment on "Public versus Regulated PrivateEnterprise", by Willig. -Proceedings of the World Bank AnnualConference on Development Economics 1993. Washington, 1994, p. 175.

Наиболее серьезный аргумент против государственных предприя­тий - это произвол политиков и государственных чиновников, исполь­зование государственных предприятий ради достижения своих своеко­рыстных целей. Однако схожий феномен - злоупотребление контроли­рующим собственником своим доминирующим положением - наблю­дается и в частных компаниях, хотя следует полагать - в данном случае ущерб обществу меньше, чем в первом.

Итак, как при наличии контроля со стороны собственника, так и при его отсутствии, нет оснований априорно полагать, что частные предприятия всегда и везде более эффективны, чем государственные.

Приватизация, несомненно, способна повысить (что не значит, что происходит это автоматически) частную эффективность - эффектив­ность конкретного предприятия, измеряемую прибыльностью и уровнем издержек. Правда, при этом следовало бы одновременно учитывать и последствия приватизации для общественной эффективности, но по­следняя трудноизмерима. Кроме того, в ходе приватизации, точно так же как когда-то национализации, рост эффективности происходит не столько за счет перехода имущественных прав, сколько сопровождаю­щей его рационализации производства.

5. Механизмы обеспечения эффективного функционирования

Низкая эффективность государственных предприятий там, где она действительно наблюдалась, во многом имела своей причиной недоста­точность контроля со стороны органов государственного управления.

Как и прочие предприятия, государственные подлежат регулиро­ванию со стороны органов по контролю за соблюдением антимоно­польного законодательства и поощрению конкуренции. (В последнее время особую активность в этом проявляет антитрестовское управле­ние Италии.) Кроме того, деятельность государственных корпораций подотчетна парламенту. Эффективность ведения ими дел проверяется аудиторами (обычно государственными же), а в ряде случаев также специально создаваемыми комиссиями, в том числе парламентскими.

Цены и инвестиционные программы государственных корпораций контролируются соответствующими министерствами. Устанавливают­ся предельные суммы капиталовложений, которые могут осущест­вляться без согласия курирующего министра и министра финансов.

Далеко не во всех странах существует более или менее жесткий административный контроль государственных предприятий. Так, пра­вительство ФРГ "в значительной степени полагается на достижение общих целей государства и предприятия. Однако коммерческая приро­да последних, особенно ряда федеральных промышленных компаний, в Германии столь сильна, что частные цели превалируют над общественны­ми даже в предприятиях с некоторыми специальными общественными задачами, которые не всегда выполняютсяятак, как это задумывалось".

Наибольшей систематичностью управление государственным сек­тором отличалось в Великобритании. Здесь государственным корпора­циям предписывались процедуры ценообразования (на уровне долго­срочных предельных издержек) и нормативная доходность новых инве­стиций, размер которой, как считалось, должен был соответствовать уровню частного сектора. Одновременно устанавливались так назы­ваемые финансовые обязательства - плановая прибыль или убытки. Кроме того, с некоторого времени стали фиксироваться предельные суммы внешних заимствований, т.е. заимствований вне рамок государ­ственного сектора (поскольку же фактически единственным источни­ком средств в государственном секторе было правительство, то фактически их общий размер). Позднее в дополнение ко всему этому были введены количествен­ные и качественные показатели деятельности. Стали устанавливаться (на 4-5 лет) нормативная доходность уже не только новых инвестиций, а всего применяемого капитала, темп изменения издержек, показатели качества (сроки доставки писем, динамика рекламаций товаров и услуг и т.п.). Определенные моменты британской практики - в частности, нормативная отдача - использовались и в других странах (например, в Испании).

В 80-е годы широко распространился перевод взаимоотношений между государственными (в том числе и муниципальными) органами и предприятиями на контрактные отношения.

Управляющие органы при заключении контракта добиваются бо­лее эффективного функционирования предприятий за счет использова­ния их внутренних резервов. Предприятия же освобождаются на срок его действия от произвольных манипуляций со стороны государствен­ных чиновников, какими бы мотивами (личными или общественными) они ни руководствовались. Цель контрактов, таким образом, состоит в усилении внутреннего и внешнего принуждения, и тем самым повыше­ния эффективности предприятия.

Контракты заключаются по итогам прямых переговоров или кон­курентного торга (конкурса). Если в первом случае ставкой в игре яв­ляются условия контракта, то во втором - его получение, а значит, и само дальнейшее существование предприятия. Проигрывающие торги ведомственные предприятия и службы (строительные, транспортные, по уборке помещений, организации питания в больницах и школах, стирке белья и т.п.) обычно расформировывались.

Существует два основных типа контрактов государственных орга­нов с предприятиями - контракты функционирования (performance) и контракты управления.

Контракты функционирования представляют Собой соглашения между администрацией предприятия и соответствующим государствен­ным органом по достижению неких согласованных параметров разви­тия. Подобные контракты (между правительством и государственными предприятиями) впервые стали заключаться во Франции в 50-х годах в рамках реализации тогдашних планов экономического развития стра­ны и получили название контрактов планирования. Впоследствии они широко распространились во франкоязычной Африке, а затем и по всему миру. В середине 90-х годов действовало 550 таких контрактов в 32 развивающихся странах мира, не считая 100 тыс. только в одном Китае.

Контракты функционирования можно подразделить на два типа. Одни из них заключаются как бы только с управляющими предприя­тия, а другие - как бы с предприятием в целом. Контракты первого ти­па особое распространение получили в Южной Корее, хотя впервые были опробованы в Пакистане и применяются также на Филиппинах, в Мексике и в ряде других стран.

В 1983 г. в Южной Корее была проведена реформа управления так называемыми "инвестируемыми государством предприятиями", кото­рые по своему статусу примерно соответствуют государственным кор­порациям. Наряду с предоставлением им большей автономии в вопро­сах расходования средств, осуществления закупок, найма и увольнения работников была введена практика оценки менеджмента по степени достижения устанавливаемых ему правительственными органами целе­вых нормативов. Эти нормативы (показатели) устанавливаются только в отношении тех параметров, которые управляющие могут контролировать.

Фиксируются количественные и качественные показатели, общим числом до 40 и более. Количественные нормативы - доходность, про­изводительность труда, размер и динамика издержек в целом или по отдельным статьям, объемы производства и т.п. - устанавливаются исходя из трендовых значений (т.е. результатов прошлых лет) с разбив­кой по годам и ежегодно же отслеживаются. Качественные показатели - осуществление тех или иных мероприятий корпоративной стратегии, НИОКР, улучшение управленческой информации и систем внутреннего контроля - составляют 30-50% всех нормативов. И первые, и вторые с определенными весами сводятся в единый показатель.