С началом Северной войны государственная машина оказыва­ется все менее и менее способной выдерживать все увеличиваю­щийся груз проблем. Уездная администрация оказывалась беспо­мощной в обеспечении выполнения населением уездов различно­го рода повинностей (рекрутских, натуральных, отработочных), в сборе налогов. [7]

Губернская реформа 1708— 1710 гг. изменила систему местных органов власти. Было ликвидировано местное самоуправление, а во главе всех административно-территориальных единиц были постав­лены лица, несущие государеву службу и получающие за нее жало­вание — губернаторы, провинциальные комиссары, уездные и во­лостные воеводы. Принцип взаимодействия этих представителей власти на местах тот же — подчиненность снизу доверху.

Образованием губерний на­носился мощный удар по традиционной приказной системе уп­равления. Появление губерний влекло за собой ликвидацию тер­риториальных приказов. Ряд общероссийских приказов (Помест­ный, Земский, Ратуша и др.) трансформировался в отделения Мос­ковской губернской канцелярии, поскольку ранее властные полно­мочия этих приказов охватывали главным образом густонаселен­ный Центр, который теперь оказывался в составе внушительной по масштабам Московской губернии.

Совершенно очевидно, что реформа местного управления под­чинялась военной необходимости. Преобразованное управление, прежде всего, нацеливалось на всемерное удовлетворение военных потребностей. При определении губернских бюджетов учитыва­лись важнейшие статьи общегосударственных расходов: диплома­тия, армия, артиллерия, флот. Соответствующие расходы пропор­ционально возлагались на ту или иную губернию. Кроме того, в феврале 1711 года было решено разделить по губерниям полки. В каждом полку имелся свой губернский комиссар, отвечавший за обмундирование, припасы, штатное наличие людей, лошадей. В его ведении находилась полковая касса, в которую вливались налого­вые поступления из губернии, к которой был приписан соответству­ющий полк. Упомянутые выше губернские комиссары выступали в качестве низших чиновников кригс-комиссариатской конторы. Возглавлявший последнюю обер-штерн-кригс-комиссар обычно пребывал в действующей армии, но самый институт кригс-комис-сариата существовал при Сенате. Обратим внимание на то, что по­явилась кригс-комиссариатская контора весной 1711 года, когда был создан и Сенат. С образованием Сената губернии были поставле­ны в подчинение последнему, также как и важнейшие из оставших­ся приказов, ведавших вооруженными силами, внешней политикой. Оформившаяся к 1711 году военно-административная система, вне сомнения, способствовала достижению победы в Северной войне.[8]

Если на первом этапе реформ довлела военная необходимость, то в последующем, с конца 1717г. — начала 1718г., Петр I начина­ет ориентироваться на ряд теоретических принципов, почерпну­тых из западноевропейской рационалистической философии, юриспруденции, учения о государстве. Особое распространение к началу XVIII в. получила «договорная теория» Гоббса, основы­вавшая государство не на божественном начале, а на соглашении людей, ради мира и гармонии в обществе передававших власть государству. Однако подобная концепция возникновения государ­ства открывала широкое поле для экспериментирования с самим государством, при этом цель любых преобразований начинала ус­матриваться в совершенствовании государственного организма. Государство воспринимается в качестве идеального общественно­го инструмента, благодаря которому можно преобразовать и при­роду, и самого человека.

Петр I был знаком со многими идеями западноевропейских мыс­лителей, касающихся организации государства. Не случайно же, что царь счел необходимым издать на русском языке так понравившу­юся ему книгу Пуффендорфа «О должности гражданина и челове­ка». Особое внимание Петра I привлекал опыт Швеции, ее государ­ственные институты. Можно полагать, что Швеция представляла для Петра I своего рода государство-образец.

Петр I был убежден в том, что слаженность, действенность ра­боты государственного механизма зависят от тщательной разработ­ки регламентирующего документа, которым бы определялись и об­щие функции учреждения, режим его работы, обязанности конк­ретного чиновника, порядок делопроизводства. Не приходится по­этому удивляться тому, что Петр I с такими упорством и настойчи­востью, не считаясь со временем, составлял, не один раз их перепи­сывая, как раз регламенты, стремясь к детальной регламентации деятельности отдельного учреждения, каждого конкретного чинов­ника. Более того, по инициативе Петра I был подготовлен «Гене­ральный регламент», заключавший в себе наиболее общие прин­ципы и правила работы всех учреждений и чиновников. Заметим, что тогда в Европе аналогов данному документу не было. В Швеции подобный документ был создан только по прошествии 50 лет.

В 1722 г. был разработан Регламент Адмиралтейской коллегии, который включал также регламенты не менее 56 отдельных долж­ностей. Следует обратить внимание на то, что Петр I дал распоря­жение применять его в деятельности созданных коллегий. Важно отметить, что, в представлении царя-реформатора, государство ста­новилось вариантом армейской организации. Государственное уч­реждение рассматривалось наподобие воинской части, регламент соотносился с военным уставом, а чиновника приравнивали к во­еннослужащему. В 1716 году нормы Воинского устава распоряже­нием Петра I были признаны основополагающими применительно ко всем гражданским учреждениям.

Конечно, нужно учитывать, что преобразовательная деятель­ность Петра I протекала в условиях войны. Как замечал В.О.Клю­чевский, «Петр почти не знал мира: весь свой век он воевал с кем-нибудь: то с сестрой, то с Турцией, Швецией, даже с Персией. С осени 1689 г., когда кончилось правление царевны Софьи, из 35 лет его царствования только один 1724-й год прошел вполне мирно. Да из других лет можно набрать не более 13 мирных месяцев ». Но дело не только в этом. Для Петра I армия представляла желанную модель устройства общества, наиболее совершенный общественный ин­ститут. Важно понять ментальность того времени, когда грань во­енной и гражданской службы вовсе не выглядела непроницаемой. Гражданская служба вполне могла быть возложена на военного че­ловека. Особенно активно привлекались к выполнению функций государственного управления гвардейцы. На сержанта Преобра­женского полка Украинцева была возложена даже организация строительства металлургического завода на Урале.

Воинские чины получали преимущество в сравнении с прочими в знаменитой Табели о рангах, утвержденной 24 января 1722 г. Пол­ное название данного документа выглядит так: «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором клас­се чины: и которые в одном классе, те имеют по старшинству вре­мени вступления в чин между собою, однако ж, воинские выше про­чих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был». Табель о рангах закрепляла рационализацию административной службы, уста­навливая новое чиновное деление, в основе которого лежал прин­цип служебной выслуги, годности. В приложенном к Табели пояс­нении отмечалось, что знатность сама по себе без службы, ничего не значит, не создавая человеку никакого положения. Людям знат­ного рода никакого ранга не дается, пока они государю и отечеству заслуг не покажут. Все это означало разрыв с предшествующей тра­дицией управления.[9]