Не проявлял особой активности и инициативы на экономическом поприще и нарком Ежов. Ситуация изменилась, когда к руководству наркоматом пришел Берия. Назначенный на новый пост в самом конце ноября 1938 г., он уже в апреле 1939 г. направил в правительство программу реорганизации ГУЛАГа. Существующая в ГУЛАГе норма питания - 2 тысячи калорий в день, - признавал Берия, рассчитана на сидящих в тюрьме и не работающих. На деле и эта норма отпускается лишь на 65-70%, в результате чего значительная часть «лагерной рабочей силы попадает в категорию слабосильных и бесполезных на производстве людей». Берия просил утвердить новые нормы снабжения продовольствием, чтобы «физические возможности лагерной рабочей силы можно было использовать максимально на любом производстве».

Долгое время одним из важнейших стимулов для заключенных была практика так называемого условно-досрочного освобождения - снижение до половины или даже одной трети первоначально назначенного срока тем осужденным, кто имел уголовную статью и добросовестно трудился в лагере. По мнению Берии, эта система создавала «исключительно большую текучесть». Не слишком полагаясь на материальные стимулы (улучшение питания, денежные премии), новый нарком предлагал также ужесточить лагерный режим. «По отношению к прогульщикам, отказчикам от работы и дезорганизаторам производства применять суровые меры принуждения - усиленный лагерный режим, карцер, худшие материально- бытовые условия и другие меры дисциплинарного воздействия. К наиболее злостным дезорганизаторам лагерной жизни и производства применять более суровые, судебные меры наказания, в отдельных случаях до высшей меры . Обо всех случаях применения этих мер широко оповещать лагерников».

15 июня 1939 г. был утвержден указ Президиума Верховного Совета СССР «О лагерях НКВД», в котором отменялась система условно-досрочного освобождения, а по отношению к «прогульщикам, отказчикам от работы и дезорганизаторам» разрешалось применять «суровые меры принуждения» вплоть до расстрела. А через день, 17 июня, постановлением Совнаркома СССР «Об обеспечении рабочей силой работ, проводимых НКВД СССР в 1939 г.» были удовлетворены остальные требования наркома внутренних дел. Для обеспечения плана НКВД разрешили не выдавать наряды на выделение рабочей силы другим наркоматам и перебросить в июне - июле 120 тыс. человек на Дальний Восток, где при потребности в 680-700 тыс. заключенных фактически было 500 тысяч. С 1 января 1940 г. Наркомвнудел получил право снять всех заключенных с объектов других ведомств (на момент принятия постановления их насчитывалось там более 133 тысяч).

В последние предвоенные годы хозяйственная деятельность НКВД продолжала расширяться. В 1939 г. план капитальных работ наркомата, предварительно намеченный в 3,2 млрд. рублей, был увеличен еще на 1 миллиард. Это же повторилось в 1940 г.: первоначальная цифра в 3,4 миллиарда за счет новых заданий была доведена до 4,5 млрд. рублей. План 1941 г. утвердили в размере 7 млрд. рублей, но уже через два месяца он был увеличен на 600 миллионов. Одновременно с ростом объемов капитальных работ за 1939 - 1941 гг. почти в два раза намечалось увеличить стоимость валовой промышленной продукции наркомата.

Для обеспечения столь значительных программ нужны были новые рабочие руки, и их поиском руководство НКВД было озабочено в первую очередь. Возникавшие прорехи латали за счет новых арестов, переброски заключенных с объекта на объект. С июля 1940 г. на стройках и предприятиях ГУЛАГа был официально введен 11-часовой рабочий день при трех выходных в месяц. Со второй половины 1940 г., когда были приняты чрезвычайные указы об уголовной ответственности за прогулы и самовольное оставление работы (26 июля 1940 г.), за мелкие кражи на производстве и хулиганство, у НКВД появился новый источник пополнения лагерей. !0 сентября 1940 г. Совнарком разрешил НКВД осужденных к тюремному заключению использовать в исправительно-трудовых колониях и лагерях «при строгом трудовом режиме и десятичасовом рабочем дне, с распространением на них дифференцированных норм питания ГУЛАГа в зависимости от выработки». До войны только по указу от 26 июля было осуждено свыше трех млн. человек, из них к тюремному заключению приговорено около полумиллиона.

На 1 января 1941 г. количество заключенных в лагерях и колониях достигло почти двух миллионов, а трудпоселенцев - 930 тысяч.

Определяя общий удельный вес экономики НКВД в народном хозяйстве страны, необходимо уточнить, что речь может идти лишь о приблизительной оценке. Во-первых, потому что трудно выявить и точно взвесить все области эксплуатации принудительного труда. Например, неизвестны сведения о деятельности арестованных ученых и инженеров в так называемых «шарашках», возникших еще в довоенный период. Судя по всему, не всегда учитывали за НКВД продукцию заключенных и трудпоселенцев, поставляемых по «нарядам» другим ведомствам и т. д. Во-вторых, по многим параметрам производство НКВД трудно сопоставить с деятельностью обычных хозяйственных наркоматов: заключенные работали, как правило, на самых тяжелых участках, в экстремальных условиях. Вообще же ассортимент продукции наркомата был столь широк, что, говоря словами Солженицына, «легче перечислить, чем заключенные никогда не занимались».

Таким образом, в целом роль Наркомвнудела в экономике страны была значительной. Сектор принудительного труда формировался энергично и особенно в последние предвоенные годы широко использовался для выполнения обширных мобилизационных планов, срочного возведения и эксплуатации важнейших объектов.

Репрессии, беспощадная эксплуатация труда миллионов людей в каторжных условиях нанесла обществу огромный урон. Что же касается хозяйственной выгоды, то она казалась очевидной. Использование «контингентов» НКВД было вполне органично для существовавшей экономической системы, нацеленной на экстенсивное наращивание производства любой ценой. «Свободный» сектор народного хозяйства, сам широко применявший принуждение к труду, не мог составить экономике НКВД серьезной конкуренции, оттенить ее неэффективность и расточительность. Предприятия, использовавшие вольнонаемных работников, страдали от низкой производительности и качества труда, высокой текучести кадров и т. д. Поэтому возможность беспрепятственной эксплуатации труда заключенных в любых условиях, их быстрой переброски с объекта на объект высоко ценилась как политическими, так и хозяйственными руководителями.

В многочисленных отчетах руководители ОГПУ - НКВД непременно подчеркивали высокую степень организованности их хозяйства, умение быстро сделать то, что не под силу другим ведомствам. Однако реальность, скрывавшаяся за этими рапортами, была неприглядной. Используя «дешевых» заключенных, хозяйственные подразделения НКВД решали все проблемы путем усиления эксплуатации, не останавливаясь перед огромными производственными расходами. Тяжелейшие условия, нереальные планы заставляли заключенных, а нередко и лагерных руководителей прибегать к многочисленным припискам, ложным отчетам, халтуре. Характерная черта экономики НКВД - чрезвычайно широкое распространение тяжелого физического труда. Как показали итоги 1939 г., механизированная вывозка леса, например, по Наркомату лесной промышленности составляла более 90%, а по ГУЛАГу - около 67%. И дело заключалось вовсе не в отсутствии у наркомата необходимого оборудования. Формально во многих случаях он был оснащен лучше других ведомств, но фактически использовал свои ресурсы хуже. «Удвоенная или даже утроенная численность работающих, - говорилось в одной из докладных 1939 г., - выполняла работу и за механизмы».