Деятельность первого комиссара, избранного на 1725г., начиналась с того, что он принимал от ревизора перепис­ную книгу и на ее основе составлял окладную книгу — «означа все села и деревни, и в них число мужеских душ, и что с них подушных денег с каждого села и деревни на год в сборе быть имеет[11]» (Инструкция земскому комис­сару, п. 1). Для сбора денег земскому комиссару выдава­лись приходная и расходная книги, присланные из Камер-коллегии. Порядку при сдаче денег плательщиками и при­еме их земскими комиссарами уделялось особое внимание. Зная повсеместность злоупотреблений в податных делах, правительство стремилось подробно регламентировать процедуру сдачи и приёма денег. Передав деньги комиссару, плательщики должны были расписаться в приходной книге и получить от земского комиссара расписку – «отпись».

Взаимоотношения военных с гражданским населением являлись одним из сложнейших вопросов нового размеще­ния армии. Наученное горьким опытом квартирования полков в годы войны, правительство стремилось регламен­тировать отношения крестьян и военных так, чтобы в бу­дущем предотвратить возможные недоразумения и стычки.

В основу законов, регулирующих эти отношения, был положен незыблемый принцип охраны помещичьей соб­ственности. Военным предписывалось «ни в какие, как помещицкие, так и крестьянские, владения и в их управления и работы . не вступать и помешательства отнюдь не чинить» (Плакат, ч II, п. 2). Полковых лошадей разрешалось пасти лишь по отводу крестьян и помещиков вместе с их табунами. Запрещалось без разрешения поме­щиков выезжать в их угодья для охоты и рыбной ловли,, а также привлекать крестьян к заготовке дров для солдат.

Для петровской податной и социальной политики в целом характерно ужесточение ее принципов. Как изве­стно, в XVII в. законодательство признавало существова­ние «вольных и гулящих» людей, которыми, согласно Уло­жению 1649 г., признавались те, кто находился вне трех, отчасти дублирующих друг друга общественных состоя­ний (служилого, крепостного и тяглого). В петровскую эпоху наметилось существенное изменение позиции го­сударства по отношению к «вольным и гулящим», что, как уже отмечалось выше, фиксировала Палата по со­ставлению Уложения 1700г[12].

Перед самым началом (или немного позднее) податной реформы Петру был подан проект, автора которого мы, к сожалению, не знаем. Проект, по-видимому, привлек внимание правительства, ибо в фонде Кабинета сохранились помимо полного списка проекта еще две краткие ре­дакции, составление которых, как правило, было связано с рассмотрением проектов в верхах. Автор, приветствуя податную реформу и считая, что подушное обложение более удобно для государства, чем подворное, обращает особое внимание на полицейскую функцию подушного об­ложения. Он считает, что реформой нужно воспользо­ваться, во-первых, для вывоза беглых и, во-вторых, для укрепления в стране паспортного режима. Но мнению ав­тора, нельзя разрешать выход всем желающим. Паспорта, называемые автором «ерлыками за гербом», должны выда­ваться лишь одной четвертой части населения, внесен­ного в подушный оклад. Положенные на данную вот­чину «ерлыки» должны были получить у ландрата до­веренные люди помещика, а затем уже распределять между желающими выйти па заработки. «Ерлык» выда­вался на пять лет, причем в нем указывались даты вы­хода и возвращения крестьянина. Без «ерлыка» поме­щики не имели права отпускать своих крестьян и дер­жать чужих.

Автор не ограничивается предложением ввести «ерлыки» только для крестьян. Он видит систему паспортов-пропусков всеобщей, распространяемой и на другие кате­гории населения. Купцы должны были иметь документы, в которых отмечался не только путь их следования, но и товары, которые везли с собой. «Також, — пишет ав­тор, — и всяких чипов людем давать подорожные за та­ковыми ж гербами, в чем болыни вси в верности сим могут утвердиться и за сроки в отпусках своих жить нигде больше не станут, по коим всяк везде тем изобли­чен будет»[13].

Автор выступает перед нами энтузиастом полицейских порядков, изобретая изощренные формы контроля за под­данными. Так, выезжающий в другой город должен был в обязательном порядке представить по возвращении до­мой особое письмо из канцелярии того города, где он находился согласно подорожной, подтверждающее, «что он был тама, а не в других местах, от чего верно о себе всяк будет знатен». Реализация этих мер должна, по мнению автора, укрепить порядок в уездах и городах, способствовать «прибытку государственному».

В Плакате 1724 г. многие предложения неизвестного автора получили отражение и развитие. Он предусматри­вал два варианта выхода крестьянина-отходника на за­работки. Во-первых, он мог выйти на работу в «ближние места», точнее в пределах своего уезда, по не далее чем на 30 верст от дома. Для того чтобы покинуть жилище, крестьянин' должен был получить паспорт — «отпуск», подписанный помещиком или в его отсутствие приказчи­ком (ч. II, п. 12). Во-вторых, крестьянин мог выйти за пределы своего уезда на продолжительный срок. Такой выход предусматривал особую процедуру оформления до­кументов. Крестьянин должен был получить не только письменное разрешение своего помещика, но, и подписан­ное земским комиссаром и заверенное полковой печатью «пропускное письмо». Комиссар был обязан внести запись о выходе данного крестьянина в особую книгу. Понимая, что процедура оформления «пропускного письма» может привести к злоупотреблениям, составители Плаката пре­дусмотрительно оговорили, что за каждое письмо кре­стьяне платят пошлину 2 коп., и «болше того отнюдь не требовать», и, кроме того, «болше ж двух дней, под же­стоким наказанием, крестьян не задерживать».

Плакат требовал обязательной отметки в паспорте срока, в который крестьянин-отходник был обязан явиться домой. Категорически запрещалось отпускать и прини­мать отходников с семьями, и при предъявлении писем на семью надлежало немедленно ее высылать на прежнее место жительства (ч. II, п. 14). Включая это положение в Плакат, законодатели стремились предотвратить бегство крестьян под видом выхода на заработки. Теми же сооб­ражениями было продиктовано запрещение жениться кре­стьянам-отходникам в период работы на заводах (ч. II, п. 15). Эту же цель преследовало положение об ограни­чении времени отхода тремя годами (ч. II, п. 16). Власти понимали, что отзыв квалифицированного работника, ка­ким мог стать за это время отходник, приводил порой к ущербу производства и нарушению «государственного интереса». Поэтому Плакат предусматривал выплату ком­пенсации за такого работного его владельцу в размере 50 руб. После этого крестьянин-отходник становился собственностью хозяина мануфактуры (ч. II, п. 15).

Предписание Плаката о паспортах имело огромное значение для народного хозяйства. С помощью паспорт­ной системы правительство могло контролировать продви­жение населения, ограничивать его во временных и про­странственных рамках, оказывать влияние на особенности формирования рабочей силы на предприятиях.[14]

Введение паспортов в 1724—1725 гг. привело в от­дельных случаях к перебоям в снабжении строек рабочей силой.