Практика московских участковых попечительств привела к мысли об объединении благотворительных обществ и учреждений. В результа­те в 1897 году в Москве был создан Благотворительный совет, который изыскивал меры к "согласованию и объединению деятельности горо­дских попечительств с деятельно­стью всех благотворительных учреждений столицы", а в 1899 го­ду — Городской справочный отдел по делам благотворительности, ве­дущий регистрацию бедных и соби­рающий сведения о характере де­ятельности благотворительных ор­ганизаций,

В 1909 года был учрежден Все­российский союз учреждений, об­ществ и деятелей по общественно­му и частному призрению, в задачи которого входило: изучение вопро­сов призрения, пропаганда рацио­нальных форм и способов благотво­рительности, объединение благо­творительной деятельности и дру­гие.

В марте 1910 года Союз организо­вал I съезд деятелей по призрению. В мае 1914 года прошел II такой съезд.

К началу 1910 года в России на­считывалось свыше десяти тысяч благотворительных обществ и заве­дений. По данным проведенного об­следования 60 % из них владело капиталами в размере 240,4 млн. ру­блей, годовой доход составлял око­ло 60,5 млн. рублей, а расход — 50,5 млн. рублей. Только 25 % всего бюд­жета русской благотворительности образовывалось за счет средств ка­зны, земств, городов и сословных учреждений, 75% составляли част­ные пожертвования.

Ко второму десятилетию XX века достаточно развитое публичное призрение в России, в сущности, представляло собой ряд совер­шенно независимых и не соподчи­ненных учреждений и ведомств. Очень важным являлось то, что они в своей деятельности обладали пра­вами самоуправления, образования союзов, широкой децентрализации. За Министерством внутренних дел были закреплены лишь функции высшего надзора за закономерно­стью, но не за целесообразностью учреждения попечительских учреж­дений и заведений. Вместе с тем по мере развития попечительства и благотворительной деятельности все более настоятельной станови­лась потребность в государствен­ном регулировании общественного призрения, но не в государственном вмешательстве в происходящие процессы.

В России существовали следу­ющие наиболее мощные самостоя­тельные благотворительные заведения: Ппопечительство императрицы Ма­рии, имевшее 27 отделений и 6 ко­митетов, в ведении которых находи­лись воспитательные дома для при­зрения младенцев, детские приюты, 36 богаделен для взрослых;

Императорское человеколюбивое общество, которое имело в своем ведении 257 благотворительных ор­ганизаций;

Попечительство о домах трудолю­бия и работных домах;

городские благотворительные об­щества.

Государственное управление об­щественным призрением стало складываться при Временном пра­вительстве. Так, 21 марта 1917 года было принято постановление Вре­менного правительства "О подчине­нии самостоятельных благотвори­тельных организаций подлежащим ведомствам и учреждениям", кото­рым поручалось совещательной Ко­миссии по благотворительным учреждениям определить, какие из отделений Министерств, Главных управлений, либо общественных ор­ганизаций должны быть включены те из существующих благотвори­тельных заведений, которые дей­ствовали самостоятельно, не будучи подчинены какому-либо из органов государственного управления.

Комиссия пришла к заключению, что деятельность Всероссийского Попечительства по охране материнства и младенчества может быть продолжена на пре­жних основаниях, т.к. оно действует по своему уставу в качестве частной благотворительной организации.

Одобрив в заседании 21 марта 1917 года заключения совещания Комиссаров в отношении деятель­ности других благотворительных ор­ганизаций, Временным правитель­ством были приняты решения пе­редать их в ведение Военного ведо­мства, Министерства внутренних дел и Министерства народного про­свещения.

Однако после принятия постанов­ления Временного правительства от 5 мая 1917 года "Об образовании Министерств: Труда, Продовольст­вия, Почт и Телеграфов и Государ­ственного Призрения" все выше приведенные благотворительные заведения и попечительства были переданы в ведение вновь образо­ванного Министерства Государст­венного Призрения.

Министрами государственного призрения Первого, Второго и Третьего коалиционного Времен­ного Правительства были соответст­венно князь Д.И.Шаховский, пред­ставитель партии кадетов (с 5 мая по 2 июля 1917 г.), И.Н. Ефремов, член Государственной думы IV со­зыва, избранный от войска Донско­го (с 24 июля по 26 августа 1917 г.) и Н.М.Кишкин, член партии кадетов и врач по образованию (с 25 сентяб­ря до октябрьского переворота).

29 июня 1917 года Временным правительством было принято по­становление "Об учреждении Вре­менного общегосударственного и местных Комитетов помощи военно-увечным", в соответствии, с кото­рым было предписано сосредото­чить все дело помощи военно-увечным в Министерстве Государствен­ного Призрения, образованных для этой цели вышеназванных времен­ных комитетах.

На Временный общегосударст­венный комитет возлагалась разра­ботка планов помощи военно-увечным и обсуждение мер к повсемест­ному проведению этой помощи в жизнь, ее объединение и согласо­вание.

Дело помощи военно-увечным на местах возлагалось на органы земс­кого и городского самоуправления, которые для этой цели должны бы­ли образовывать земские и горо­дские комитеты помощи военно-увечным, состоящие из представи­телей самоуправления и местных союзов военно-увечных.

В местностях, где нет органов местного самоуправления, Министе­рству Государственного Призрения было поручено образовать, впредь до введения местного самоуправле­ния, Временные комитеты помощи военно-увечным в составе предста­вителей местных общественных ор­ганизаций и союзов военно-увечных.

Для объединения мероприятий земств и городов, входящих в состав Всероссийского Земского Союза и Союза Городов, в деле помощи военно-увечным образовать Сове­щание из представителей от Глав­ных комитетов обоих Союзов с уча­стием в нем представителей от Все­российского Союза увечных воинов.

30 октября 1917 года (по старому стилю), т.е. на шестой день после победы вооруженного восстания, Советское правительство приняло обращение ко всем трудящимся о подготовке декретов о полном со­циальном обеспечении рабочих, го­родской и сельской бедноты. За подписью Народного Комиссара труда А.Г.Шляпникова это обраще­ние было опубликовано в печати 1 ноября 1917 года.

В тот же день В.И. Ленин подпи­сал постановление о создании на основе Министерства государствен­ного призрения Народного комисса­риата государственного призрения и его местных отделов и объявле­ние о том, что "Республиканское Правительство Народных Комисса­ров уполномочило тов. А.М. Коллонтай Комиссаром общественного призрения".

На 13 ноября 1917 года А.М. Коллонтай было назначено собрание выборных представителей служеб­ного персонала "для обсуждения стоящих перед министерством за­дач по реорганизации государствен­ного призрения на началах самоде­ятельности в интересах многомил­лионных трудящихся масс и укре­пления государственной власти за демократией России".