Перед царским правительством встал вопрос о новых формах организации государственной власти в Младшем жузе. Екатерина II одобрила реформу, разработанную оренбургским губернатором Игель-стромом. Нуралы-хан был отправлен в Уфу. О. А. Игельстром предла­гал в поколениях ашмулы, байкулы, жетыру создать суды (расправы), подчинявшиеся пограничному суду в Оренбурге. Расправы должны были возглавлять председатель и два заседателя из родовых старшин, получавших жалованье. Предлагалось построить в жузе два или три города, мечети и школы для детей знати. Эти мероприятия должны были уничтожить политическую обособленность Казахстана от Рос­сии. Проект Игельстрома предусматривал удаление хана из жуза, но императрица решительно отклонила предложение о выборах нового хана при условии учреждения при нем совета.

Нарастал конфликт хана и султанов, не желавших мириться с потерей влияния в степи, с родовым старшиной. В начале августа они захватили в плен Срыма Датова5, заключили в оковы и решили держать до тех пор, пока в жуз не будет возвращен из Уфы хан Нуралы. Известие о пленении батыра Срыма, пользовавшего большим влия­нием в казахских общинах, вызвало беспокойство у Оренбургской администрации. Игельстром надеялся в проведении реформы на С. Датова, поэтому предпринял энергичные усилия для его освобож­дения. Осенью 1786 г. С. Датов был освобожден. Но в этот период усилилась та часть родовых старшин, которая выступила за сохране­ние ханской власти в Младшем жузе. Они провозгласили ханом Каипа. В сентябре 1786 г. состоялся съезд старшин. Было дано согла­сие на создание только пограничного суда, в состав которого были избраны шесть родовых казахских старшин, которые не являлись представителями влиятельных родов.

Решающей силой стали представители царской власти. Председа­телем пограничного суда был премьер-майор С. Петращевич, члена­ми секунд-майор И. Капустин, купцы Сеитова Посада С. Салеев и М. Мирдабаев, башкирский походный старшина А. Ак-Кулянов и мишарский походный старшина X. Абдусалямов.

Среди избранных в расправы были влиятельные казахские стар­шины Тленчи, Жаныбек, Тлеп. Таким образом, на административных должностях султаны были замещены родовыми старшинами. Но выборы проводили только в трех родах Младшего жуза. Пограничный суд не был связан через расправы со всеми родами Младшего жуза, и это мешало ему влиять на политическую обстановку в жузе, ограни­чить влияние султанов. Султаны выразили резкий протест против организации расправ в степи6.

Открытием пограничного суда старшины воспользовались, поста­вив вопрос о земле, расширении зимних пастбищ за счет междуречья Урала и Волги и частновладельческой земли на побережье Каспий­ского моря. Генерал-губернатор отменил плату за пользование толь­ко пустопорожними землями, за пользование частновладельчески­ми землями плата не отменялась. Кроме того, для перехода необхо­димо было получать «открытые листы» и оставлять аманатов.

Зимой 1786—1787 гг. начался массовый переход казахов в между­речье Урала и Волги.

Осенью 1786 г. старшины поставили также вопрос о возвраще­нии в жуз бежавших рабов. Это требование родовых старшин свидетельствовало о сужении подлинно общенародных целей — укрепления казахской государственности и решения земельного вопроса. О. А. Игельстром частично выполнил требования стар­шин, но поставил условие прекратить пограничные набеги. В этом случае казахские старшины требовали прекращения насилия над казахами со стороны прилинейной администрации и Уральского казачества.

Генерал-губернатор Игельстром сознавал, что новую систему управления не удается распространить на весь жуз. В части родов и после создания расправ сохранялась ханская власть в лице не признанного царским правительством хана Каипа7. Создание расправ сыграло свою роль в отстранении султанов от управления жузом. Но реальная власть перешла не к расправам, а к главным старшинам, поэтому О. А. Игельстром сделал существенное добав­ление к своей реформе, определив полномочия главных старшин. Это снимало аналогии в управлении Младшим жузом по Уложе­нию 1775 г.

Главные старшины должны были исполнять все предписания генерал-губернатора, пограничной экспедиции и расправ. Одновре­менно контролируя работу расправ и родовых старшин, генерал-губернатор рассчитывал использовать главных старшин для полно­го отказа их от восстановления в жузе ханской власти. Это вызвало протест султанов против царского правительства, ограничивавше­го их привилегии.

В Младшем жузе продолжалась внутренняя борьба султанов и старшин по вопросу об организации государственной власти в жузе. Оставался невыясненным вопрос о замене исторически сложившейся ханской власти, которая обеспечивала относитель­ное политическое единство жуза и сложившуюся вассальную систему: хан, султан, родовая знать.

Став главным старшиной в Младшем жузе С. Датов фактически сохранил традиционную систему вассального подчинения, ее фор­мы и методы. Особое значение он придавал съездам старшин, созванных им в 1785—1786, 1787 гг. С. Датов хорошо сознавал, что устойчивость и независимость государственной власти в жузах зависит не только от внутренней организации, но и от внешнепо­литического окружения8 Он был за укрепление политических и экономических связей с Россией, но одновременно не доверял царскому правительству. Так, возглавив движение народных масс, он отказывался от встреч с генерал-губернатором. Вступив в переписку и переговоры с царской администрацией, пытался нейтрализовать ее, облегчить тем самым борьбу родовых старшин с султаном и ханом. Сорвав реформы Игельстрома, Датов понимал, что это означает разрыв с царскими властями и продолжение восстания. Понимал он и то, что успех восстания возможен лишь при объединении сил народов Казахстана и Средней Азии, а также родовых старшин. С. Датов вел переговоры с Хивой об .оказании помощи казахам оружием, конницей, продовольствием, а в случае поражения — предоставить кочевья в пределах Хивинского ханст ва, при этом он ссылался на исторические права казахов на эти земли, требовал, чтобы каракалпаки вернули казахам захваченные ранее скот и имущество.

В октябре 1789 г. Игельстром представил новый проект управ­ления жузом, в котором учел пожелания правительства: восстанов­ление ханской власти и .раздробление Младшего жуза на шесть частей — расправ. Создавалось главное правление во главе с ханом. С. Датову была предложена должность прокурора. По новому проекту правительство отказывалось от ущемления прав хана и султана в Младшем жузе9. Но и этот проект не был претворен в жизнь. Правительство настаивало, чтобы генерал-губернатор Игель­стром начал переговоры с султаном Эралы, т. е^ возобновилась политика, опиравшаяся на хана и султанов. Теперь правительство пыталось ограничить права казахов в использовании пастбища в междуречье Урала и Волги, что привело к усилению противостоя­ния в этом районе. Набеги казахов на укрепление Уральской линии участились после назначения генерал-губернатором А. А. Пеутлинга, выступавшего против новой политики в регионе.