Наблюдение Феоктистова не лишено оснований. При об­суждении первого же крупного законодательного акта этого периода, Университетского устава, в Государственном совете возникли разногласия. «Большинство», возглавляемое одним из либеральных бюрократов А. В. Головниным, выступило за сохранение Устава 1863 г. По многим вопросам на стороне «большинства» оказался и такой видный представитель ре­дакционной партии, как Победоносцев. Разногласия из Соеди­ненных департаментов были перенесены в Общее собрание Государственного совета, и, несмотря на ряд уступок реак­ционным требованиям, «большинство» до конца держалось как оппозиционная группа, не признающая основных положе­ний правительственного проекта н. Это говорит об известных колебаниях в правительственной среде при переходе к реак­ционному курсу. Во всяком случае, первая же мера из цикла контрреформ выявила разногласия «в верхах». Эти разногла­сия проявились не только между либеральными бюрократами и реакционерами, но и внутри реакционной партии.

Правительственная политика в земском вопросе в этот период соответствовала общему реакционному курсу Толсто­го. Она отмечена закрытием земских учреждений в Области Войска Донского, усилением власти губернаторов согласно циркуляру от 20 января 1884 г., насаждением церковно-приходских школ, рядом стеснительных мер в вопросе земских статистических исследований и т. д. С 1885 г. начинаются го­нения на одно из самых прогрессивных уездных земств — ' Череповецкое Новгородской губернии. Создается комиссия из представителей министерства внутренних дел, юстиции и на­родного просвещения для расследования «постоянного проти­водействия земства администрации». Эта история закончи­лась закрытием в 1888 г., по постановлению Комитета мини­стров, земских учреждений Череповецкого уезда (до 1891 г.).

Итак, обозревая в целом первые годы правления Толстого (1882 — начало 1886 гг., т. е. до начала разработки проектов контрреформ), мы можем сделать определенный вывод, что в это время у правящей реакционной правительственной партии еще не было цельной и всесторонней программы пересмотра буржуазного законодательства 60-х годов. Она была выдви­нута в середине 80-х годов дворянством и взята на вооруже­ние Толстым.

2. Усиление реакции в земстве и дворянских собраниях, Вопрос о земстве в Кахановской комиссии

В 80-е годы (собственно с 1882 г.) в деятельности земств усиливаются реакционно-дворянские тенденции. Это особенно проявилось в программе экономических мероприятий земств, и их отношении к школьному делу. В земской среде выдели­лась значительная и влиятельная группа деятелей, поставив­шая себе задачей проведение так называемой охранительной, дворянской политики. Среди них ведущую роль играли пред­водитель дворянства и председатель земской управы Алатырского уезда Симбирской губернии А. Д. Пазухин, уездный предводитель дворянства из Орловской губернии С. С. Бехтеев, харьковский земец А. Р. Шидловский, казанский земец Н. Е. Баратынский, саратовский—П. А. Кривский и многие другие. Оплотом земской реакции стали Симбирское и Орлов­ское земства. Вместо разрозненных ходатайств 70-х годов о репрессиях против сельскохозяйственных рабочих выдвигает­ся целая программа экономических мероприятий, направлен­ных на удовлетворение помещичьих и сословно-дворянских ин­тересов. Многие законодательные меры первых лет правления Толстого были продиктованы реакционными земско-дворянскими кругами. К ним относятся и упомянутые уже учрежде­ние Дворянского банка, законы о найме сельскохозяйственных рабочих, об ограничении крестьянских семейных разделов. Характерной стороной земской реакции 80-х годов было стремление к сокращению смет: урезывались расходы на медицину, на экономические мероприятия, связанные с нуждами Крестьян, на школу. И в то же время, когда в 1884 г. Святейший Синод обратился к земствам, чтобы они поддержали вновь вводившиеся церковно-приходские школы, многие зем­ства откликнулись на этот призыв и оказали поддержку этому реакционному начинанию.

Реакция поднималась и в дворянских собраниях. По ини­циативе Пазухина в 1885 г. симбирское дворянство в ответ на рескрипт по поводу 100-летия Жалованной грамоты пред­ставило Александру III адрес. В нем выражалась уверенность, что предпринимаемые преобразования «дадут возможность . спокойно жить в деревнях, создав ту власть, отсутствие которой ныне заставляет страдать и дворянина, и крестьянина». Дворянство поднимало перед правительством и вопрос о пре­образовании земства. В фонде канцелярии министра внутренних дел в «Материалах к проекту нового положения о губернских и уездных земских учреждениях» собраны ходатайства дворянских собраний и отдельных лиц о необходимости пре образования местного управления, и земства в частности, поступившие в 1885—1887 гг. В них выдвигались требования сословной организации избирательной системы, замены принципа выборности управ правительственным назначением, предоставления мест в земстве крупным землевладельцам и депутатам от дворянства, полноты подчинения решений земских собраний правительственному надзору и т. д. Уже к середине 80-х годов в группе крепостнически настроенных земцев-дворян складывается программа контрреформ, осуществления которой они начинают решительно добиваться от правительства. Довольно четкие контуры эта программа приобретает в проектах представителей земства и дворянства, I призванных в Кахановскую комиссию.

Как отмечалось выше, в первые годы правления Толстого Кахановская комиссия, созданная в 1881 г. с целью подготовки реформы местного управления, продолжала свое существо-звание. Вопрос о земстве в ее работах занимал центральное положение. Толстой, не рискуя закрыть Комиссию, «усилил» ее состав пятнадцатью «сведущими людьми» из числа реак­ционно настроенных губернаторов, предводителей дворянства и земских деятелей. Среди них были такие представители реакционных земских кругов, как Пазухин, Бехтеев, Оболен­ский (предводитель дворянства Пензенской губ.).

Комиссия в полном своем составе при участии «сведущих людей» приступила в октябре 1884 г. к обсуждению проектов Особого совещания. Эти проекты носили на себе печать ли­беральных требований земств о расширении их прав. Они предусматривали выборность председателей земских собра­ний, понижение земельного ценза, расширение права хода­тайств, «большую уравнительность» в распределении числа гласных между различными разрядами избирателей, устра­нение от участия в выборах волостных старшин и сельских старост, избрание крестьянских гласных непосредственно сель­скими сходами, назначение суточных и прогонных губернским гласным по решению уездных земств, предоставление гу­бернским и уездным земским собраниям права созыва общих съездов своих представителей с разрешения губернского при­сутствия и министра внутренних дел и т. д. Отвергнув идею самоуправляющейся волости или «маленького земства». Со­вещание проектировало упразднение крестьянской волости и создание низшей административной и земской единицы во главе с волостелем, избираемым земским собранием. Вместе с тем в проекте Совещания нашла выражение и идея созда­ния на местах сильной власти по назначению от правительст­ва: таков смысл предложения учредить высшие смешанные инстанции в уезде и губернии — присутствия уездного и гу­бернского управления. В присутствиях должен был преобла­дать правительственный элемент, и они получили бы огромные права по отношению к земству.