В ряду организационных причин нельзя не назвать проявление обычной российской проблемы: Закон 1992 года «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» «был введен в действие без всякого механизма его реализации».1 Так, закон предоставил возможность применения «прокредиторской» и «продолжниковской» системы, не указав, как это должно реализовываться на практике. В частности, порядок рассмотрения дела по заявлению должника ничем не отличается от порядка рассмотрения такого же дела по заявлению кредитора, впрочем так же, как и все процедуры банкротства, применяемые к должнику.

Говоря о недостатках Закона 1992 года, необходимо выделить и то, что само понятие и признаки банкротства, которыми оперировал Закон, не отвечают современным представлениям об имущественном обороте и требованиям, предъявляемым к его участникам. Как известно, согласно указанному закону под несостоятельностью (банкротством) понималась неспособность должника удовлетворить требования кредитора по оплате товаров (работ, услуг), включая неспособность обеспечить обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды, в связи с превышением обязательств должника над его имуществом или в связи с неудовлетворительной структурой баланса должника (ст. 1 Закона от 19.11.1992).

Кроме того, представляется принципиально неправильным абсолютно одинаковый, одномерный подход ко всем категориям должников при применении к ним процедур банкротства, как это имело место в ранее действовавшем законодательстве. Закон не делал никаких различий между юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем; между крупным (зачастую градообразующим) предприятием и посреднической организацией, не обладавшей собственным имуществом; торговым предприятием и крестьянским (фермерским) хозяйством; промышленным предприятием и кредитной организацией. Одинаковыми были признаки банкротства таких должников, применяемые к ним процедуры и т.п., хотя было совершенно ясно, насколько различны последствия их применения.

Существенным недостатком прежнего закона была так же неприспособленность его к многообразию ситуаций, в которых могут оказаться должник и его кредиторы. К примеру, арбитражным судам нередко приходилось сталкиваться со случаями, когда руководитель организации-должника отсутствует и место его нахождения установить невозможно, когда должник не располагает имуществом, необходимым даже для покрытия судебных издержек и т.п. Во всех аналогичных случаях арбитражный суд должен был, как предписывал закон, объявить должника банкротом, открыть конкурсное производство и для его осуществления назначить конкурсного управляющего. Естественно, ни один из кредиторов не соглашался перечислить на депозитный счет арбитражного суда денежную сумму, необходимую для выплаты конкурсному управляющему вознаграждения (хотя бы в порядке аванса). Решения арбитражного суда о банкротстве таких должников в принципе было невозможно реализовать, поэтому суды хранили такие дела в сейфах, а должники, признанные банкротами, продолжали числиться в реестре юридических лиц.1

Огромное количество пробелов, содержащихся в Законе 1992 года послужило причиной принятия многочисленных подзаконных актов. Достаточно сказать, что к моменту принятия нового закона в области несостоятельности (банкротства) действовало уже свыше 30 указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных актов.

Таким образом, практика реализации процедур банкротства в первые годы действия этого Закона складывалась неоднозначно.

Во-первых, коммерческие кредиторы оказались не готовы применять процедуры банкротства к несостоятельным должникам для реализации своих интересов. Монополизированная структура российской экономики того периода ставила любого кредитора, которому должник отказывался платить за поставленную продукцию, сырье, материалы и прочее, перед вопросом: если сегодня обанкротить должника, то с кем работать завтра? В результате число арбитражных процессов по делам о банкротстве в 1993-1994гг было ничтожно мало и не соответствовало реальным потребностям российской экономики. Например, в первом полугодии 1994 года в арбитражных судах по всей стране рассматривалось лишь 128 заявлений о признании предприятий несостоятельными; 30 из них были признаны таковыми1 (для иллюстрации отметим, что только в Курской области в 1999 – 2000 годах банкротами было признано 107 предприятий). В то же время участились случаи, когда недобросовестные организации, чувствуя полную безнаказанность, намеренно отказывались от оплаты поставленной им продукции. Крупнейшие из таких организации стали теми отправными точками, от которых пошли волны неплатежей по всему народному хозяйству.

Во-вторых, стало очевидно, что полномасштабная реализация, соответствующая фактическому состоянию платежеспособности российских предприятий, повлечет крупные негативные социальные последствия, в результате чего у государства может просто не оказаться необходимых ресурсов для решения возникающих в связи с этим проблем. К тому же своевременное выявление кризисных симптомов в финансовом состоянии организаций и осуществление комплекса мер, направленных на предотвращение их реального банкротства, может привести к существенно меньшим последствиям как в социальном, так и в экономическом аспектах.

Вместе с тем, государство не может самоустраниться от процессов банкротства и связанных с ним проблем, поскольку их последствия неизбежно затрагивают его интересы и влияют на политическую и экономическую стабильность общества. Поэтому государство должно осуществлять регулирование и контроль этих процессов, располагая для этого необходимыми ресурсами и организационными возможностями.

20 сентября 1993 года в соответствии с постановлением Правительства РФ №926 было создано Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) и финансовому оздоровлению при Госкомимуществе России, основными задачами которого стали разработка и осуществление комплекса мер, направленных на эффективную реализацию законодательства о несостоятельности, а также на предотвращение негативных последствий реальных банкротств предприятий и организаций.

Дальнейшая судьба этого органа складывалась следующим образом. Выйдя в марте 1997 года из состава Госкомимущества и получив самостоятельность, управление стало называться Федеральной службой по делам о несостоятельности. А уже с сентября 1999 года – Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству. В настоящее время значение службы оценивается специалистами достаточно высоко. ФСФО выполняет важную общественную функцию; не дублируя другие ведомства, служба заняла пустовавшую ранее нишу. У ФСФО свое, отличное от других органов направление деятельности, свои функции; служба использует особые механизмы.1

Основной задачей ФСФО России является проведение государственной политики по предупреждению банкротств, а также обеспечению реализации процедур банкротства, осуществляемых в отношении несостоятельных организаций. Однако теперь компетенция службы не ограничивается, как раньше, кругом государственных предприятий и распространяется на организации вне зависимости от их форм собственности.