Каждая палата имеет свою структуру. Во многом их структура со­впадает, но имеются и существенные различия. Например, в Совете Федерации нет такого важнейшего элемента внутрипарламентской де­ятельности, как партийные фракции. Существовавшее непродолжи­тельное время объединение «Федерация» в 2002 г. самораспустилось. Регламент Совета Федерации 2002 г. запрещает создание в нем партий­ных фракций. [1]

В основе отношений между палатами Федерального Собрания - принцип верхней и нижней палаты. Совет Федерации считается верхней, Государственная Дума - нижней палатой. Принцип верхней и нижней палаты не означает, что между ними существует какая-то соподчиненность, что Госдума подчинена Совету Федерации. Палаты самостоятельны. Само понятие верхней и нижней палат связано с законодательным процессом. Движение законопроекта начинается как бы "снизу" и идет "вверх". Поскольку первой должна рассматривать законопроекты Государственная Дума, ее и именуют нижней палатой. Поскольку далее принятый ею закон поступает в Совет Федерации, ее называют верхней палатой.

Федеральное Собрание находится в системе разделения властей, его палаты взаимодействуют в процессе осуществления своих задач с Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными судами, Генеральным прокурором РФ, государственными органами субъектов РФ.

Статья 94 указывает, что Федеральное собрание является представительным и законодательным органом России. Представительство – очень широкое понятие. В отношении государственных органов обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство дают сами избиратели на выборах. В России в полной мере представительным органом является Государственная Дума, избираемая непосредственно гражданами. Думается, можно согласиться с мнением разработчиков проблемного комментария к Конституции РФ, согласно которому о представительном характере верхней палаты говорить приходится с натяжкой. Члены Совета Федерации, за исключением первого его созыва в 1993-1995 гг., не избираются населением именно в качестве членов этой палаты Федерального собрания. Большинство из них избирается либо в качестве депутата законодательного органа субъекта РФ, либо в качестве главы администрации субъекта Федерации, а уже членом Совета Федерации они становятся по должности.[2]

В отношении понятия “законодательный орган” в Конституции имеется четкое представление. Законодательный орган реализует законодательную составляющую государственной власти, закрепленную в статье 10 Конституции. Сущность Федерального собрания как законодательного органа России состоит в том, что парламент РФ обладает правом принимать общеобязательные для исполнения на территории страны нормативно-правовые акты - федеральные конституционные законы и федеральные законы по вопросам своей компетенции. [3]

Будучи законодательным органом, Федеральное собрание вместе с тем исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Этот контроль осуществляется посредством утверждения федерального бюджета Государственной Думой, а также использование права отказывать в доверии к правительству, которое в этом случае может быть отправлено в отставку Президентом РФ. [4]

ГЛАВА II. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Порядок формирования Совета Федерации

Часть 2 ст. 95 Конституции не указывает с достаточной степенью четкости способ формирования Совета Федерации - избрание, заме­щение по должности, назначение членов этой палаты Федерального Собрания. В ней лишь указывается исходный принцип: в Совете Федерации заседают по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного и исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ. Часть 2 ст.96 Конституции делает отсылку к федеральному закону, который определяет порядок фор­мирования Совета Федерации.

В ходе подготовки проекта Федерального закона о порядке фор­мирования Совета Федерации предлагались различные варианты формирования этой палаты. Так, российские парламентарии хотели сохранить выборность членов этой палаты Федерального Собрания. Как известно, первый состав Совета Федерации был избран сроком на два года в 1993 г. В частности, предлагалось формировать Совет Федерации сле­дующим образом: органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ выдвигают кандидатов, а граждане прямыми, всеоб­щими и тайными выборами решают, кто из них будет заседать в Совете Федерации в качестве одного представителя законодатель­ного органа и одного представителя от исполнительного органа го­сударственной власти от каждого субъекта РФ. Президент РФ на­ложил вето на закон, предусматривающий такой порядок формиро­вания Совета Федерации, указывая, что он противоречит букве и духу Конституции РФ. В самом деле, при указанном порядке фор­мирования Совета Федерации его члены представляли бы не зако­нодательный и представительный органы государственной власти субъекта РФ, а избирателей, население соответствующего субъекта. Хотя описанный порядок формирования Совета Федерации в боль­шей степени соответствовал бы представительному характеру Феде­рального Собрания, закрепленному в ст. 94 Конституции, и пред­ставлениям о демократическом способе формирования палат рос­сийского парламента, все же нельзя не признать, что Конституция предусматривает совсем иной способ формирования Совета Федера­ции, а именно - включение в состав данной палаты представителей органов государственной власти, а не населения.

В связи с этим предлагался и другой способ формирования Со­вета Федерации: назначение соответствующими органами государ­ственной власти своих представителей в качестве членов Совета Фе­дерации. Однако наиболее приемлемым для всех оказался третий способ - замещение постов членов Совета Федерации главами орга­нов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ по должности. Назначение члена Совета Федерации предусматривается только в случае, если орган законодательной власти субъекта РФ состоит из двух палат. Тогда обе палаты совместным решением на­значают своего представителя - члена Совета Федерации. Данный способ формирования указанной палаты российского парламента и был закреплен в Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», вступившем в силу в декабре 1995 г. В январе 1996 г. произошло переформирование Совета Федерации, и на смену членам палаты первого созыва, избранным в 1993 г. пришли по должно­сти главы органов исполнительной и законодательной власти субъ­ектов РФ. В дальнейшем созывов Совета Федерации не будет. Его состав будет постепенно обновляться по мере проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и смены (если тако­вая произойдет в результате таких выборов) глав органов законода­тельной и исполнительной власти субъектов РФ (или переизбрания представителей двухпалатных парламентов соответствующих субъ­ектов РФ). [5]