7.2. Система органов при Президенте.

При Президенте РФ действуют различные государственные органы, содействующие реализации его конституционных полномочий. Совет Безопасности РФ возглавляется и формируется Президентом РФ, включает представителей различных "ветвей" и "ответвлений" государственной власти, обсуждает вопросы безопасности и готовит решения Президента по вопросам обеспечения безопасности. Государственный Совет РФ возглавляется Президентом РФ, включает высших должностных лиц (глав высших исполнительных органов) субъектов РФ и обсуждает вопросы федеративных отношений и другие вопросы общегосударственного значения. Другие совещательные и консультативные органы при Президенте РФ (советы, комиссии) обсуждают вопросы своей компетенции и готовят решения Президента. Администрация Президента РФ обеспечивает деятельность Президента РФ и органов при нём, готовит проекты указов и распоряжений, заключения на принятые федеральные законы, обладает некоторыми контрольными полномочиями. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах представляют Президента РФ в пределах соответствующих федеральных округов и обладают широкими координационными, контрольными и кадровыми полномочиями. Эти государственные органы не входят в систему федеральных органов исполнительной власти и составляют особую систему во главе с Президентом РФ, что подтверждает тезис о наличии "органов президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти"[19].

8. Законодательная ветвь власти и "особое ответвление" - "учредительная власть".

8.1. Федеральная законодательная власть (Федеральное Собрание).

Согласно статье 94 Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент РФ является представительным и законодательным органом РФ. Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы (иногда их называют верхней и нижней палатой соответственно). Государственная Дума, избираемая гражданами по смешанной пропорционально-мажоритарной системе, представляет население России в целом, а также основные политические силы, представленные фракциями. Совет Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от законодательной и исполнительной власти), представляет субъекты РФ. Совет Федерации до недавнего времени состоял из глав законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, что порождало массу проблем и противоречий. Во-первых, региональные должностные лица становились одновременно федеральными. Во-вторых, должностные лица исполнительной власти субъектов РФ являлись одновременно федеральными законодателями. В-третьих, такой порядок не учитывал российские расстояния, и руководители отдалённых регионов, загруженные работой на местах, были вынуждены разрываться между Москвой и своими регионами, совмещая по две важнейшие должности. В 2000 году по инициативе Президента РФ В.В.Путина вместо представительства по должности введено делегирование представителей в Совет Федерации.

Законодательная деятельность осуществляется палатами Федерального Собрания последовательно, порядок рассмотрения федеральных законов и федеральных конституционных законов палатами Парламента (а также Президентом РФ) закреплён в Конституции. Федеральные законы принимаются по широкому кругу предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъекта РФ, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ, а по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, принимаются федеральные конституционные законы, обладающие повышенной юридической силой. В законотворческом процессе ключевую роль играет Государственная Дума. Она получает и рассматривает все законопроекты, принимает федеральные законы. Роль Совета Федерации сравнительно невелика, он рассматривает принятые Государственной Думой законы. Его отлагательное вето в отношении федеральных законов может быть преодолено квалифицированным большинством в две трети голосов депутатов Государственной Думы. Конституционные поправки последовательно рассматриваются палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъекта РФ.

Кадровые и некоторые другие полномочия распределены между Советом Федерации и Государственной Думой статьями 102, 103 Конституции РФ и некоторыми федеральными законами. Контрольные полномочия Парламента сведены к минимуму, что, на мой взгляд, в достаточной мере компенсируется наличием сильных, организационно и функционально самостоятельных, контрольных и надзорных органов. Государственная Дума может влиять на назначение Председателя Правительства, выразить недоверие или отказать в доверии Правительству, но окончательное решение, как правило, остаётся за Президентом. Государственная Дума может быть распущена Президентом в определённых случаях (при конституционном конфликте с Правительством), но она легко может уклониться от роспуска, согласившись на назначение Председателя Правительства, выразив доверие Правительству или даже начав процедуру отрешения Президента от должности.

8.2. Региональная законодательная власть.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ являются постоянно действующими и единственными органами законодательной власти субъектов РФ. Законодательные органы субъектов РФ, как правило, являются однопалатными (за исключением двухпалатных парламентов в некоторых республиках) избираются гражданами РФ - жителями субъектов РФ. Основные полномочия законодательных органов субъектов РФ определены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", конституциями и уставами субъектов РФ. Конституции и уставы субъектов РФ, как правило, принимаются законодательным органом квалифицированным большинством в две трети. Законами субъектов РФ решаются важнейшие вопросы компетенции субъектов РФ, постановлениями законодательных органов решаются менее значимые, текущие вопросы. Законодательный орган субъекта РФ может быть распущен федеральным законом после предупреждения Президента РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия незаконного правового акта при наличии судебного решения.

8.3. Учредительные органы и "учредительная власть".

Особое место в системе федеральных органов государственной власти занимает Конституционное Собрание. Собственно, этот орган постоянно не функционирует, а может быть созван лишь в том случае, если предложение о пересмотре положения глав 1, 2, 9 Конституции РФ (а фактически - всей Конституции) будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа каждой из палат Федерального Собрания. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании" не принят, порядок его формирования и работы неясны, но можно предположить, что Конституционное Собрание может либо избираться гражданами, либо формироваться из представителей различных органов государственной власти ("ветвей и ответвлений власти"), возможно, и иных организаций. Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность Конституции РФ, либо принять новую Конституцию, либо вынести её проект на референдум. Конституционное Собрание не является органом Федерального Собрания, не входит в состав законодательной "ветви власти", и всё же представительный характер и законодательные полномочия (пусть и несколько необычные) сближают его с законодательной властью.