Во-вторых, общенациональное банковское законодательство предписывало вполне конкретную схему эмиссии банкнот. С течением времени преимущества этой схемы становились все более сомнительными. Государственные облигации, на которые предъявляли огромный спрос как основу эмиссии банкнот, продавались обычно с надбавкой; это обстоятельство в сочетании с правилом, что банк мог произвести эмиссию лишь в объеме 90% стоимости купленных облигаций, в значительной степени сократило прибыльность вложений для эмиссионных целей, и в тех случаях, когда банк обладал возможностью выдавать кредиты, не прибегая к эмиссии, он предпочитал так и делать, что породило значительные колебания в объеме обращающихся банкнот год от года в зависимости от региона.

В начале 1880-х годов федеральное правительство приступило к сокращению долга через погашение облигаций; соответственно, возросла нехватка средств для обеспечения банкнот и еще более снизилась доходность по облигациям. Обращение банкнот национальных банков стремительно сокращалось (в период между 1881 и 1890 годами падение составило 60%). Синхронно наблюдалось быстрое наращивание банками резервов наличности (главным образом в золоте) рост объема депозитов – явления, прямо противоречившие тому, что было бы логично ожидать при обеспечении эмиссии обычными банковскими активами.

Значительные нарекания вызывает также неэластичность эмиссии в краткосрочном периоде: те колебания в соотношении банкнот и депозитов, которые происходили в европейских странах, особенно в результате сезонных изменений спроса – того огромного спроса на деньги, которым сопровождается реализация урожая, так и не наблюдались в Америке – и это несмотря на ту роль, которую играло в этой стране сельское хозяйство. Покупка и отзыв были хлопотны и обходились в кругленькую сумму. И более того, суммарная стоимость тех банкнот, которые можно было погасить в течение одного месяца, также была по закону ограничена ($3 млн. до и $9 млн. после 1908 года).

Поэтому однажды выпущенные банкноты использовались банками, что называется, по максимуму. Отсутствие значительных резервов банкнот вело к частым и сильным колебаниям ставки процента – каждую осень ее уровень резко подскакивал вверх.

Систему обеспечения эмиссии стали обвинять в подавлении некоторых «естественных механизмов контроля за сверхэмиссией». Она, в частности, сделала нормальный процесс возврата банкнот для их погашения банком-эмитентом весьма редким событием. Единообразие внешнего вида банкнот различных банков, а также видимость гарантий совершенной безопасности, которыми они были по закону наделены, заставляли публику не делать различия между ними. Банки не стали погашать на взаимной основе банкноты друг друга: вместо того, чтобы отсылать своим конкурентам их банкноты для клиринга, они предпочитали, как правило, платить по ним из собственной кассы – объяснялось это, во-первых, хлопотами и дороговизной пересылки в агентства по погашению, которых (из-за отсутствия системы отделений) было очень мало, а существующие находились на значительном расстоянии друг от друга (до 1874 года банкноты могли быть погашены в банке-эмитенте, либо в одном из банков города из списка так называемых «городов погашения», а после 1874 года погашение могло быть произведено кассой выпустившего их или Казначейством). Второй причиной было то, что в условиях дороговизны эмиссии у банков отсутствовали прямые мотивы в обращении чужие банкноты своими собственными. Все эти обстоятельства привели к исчезновению одного из важных сигналов, способных быстро дать банку знать, что он выпустил слишком много векселей. В значительной степени с этим связано то, что в течение относительно короткого промежутка времени Америку потрясли несколько серьезных финансовых кризисов – в 1873, 1884, 1890 и 1907 годах; в большинстве своем эти кризисы происходили в Лондоне, но там они были значительно менее серьезными – по сравнению с Лондоном ставки в Нью-Йорке взлетали на фантастическую высоту. Было и еще одно важное отличие – в Америке в 1873, 1893, и 1907 годах (особенно в 1907) имели место значительные по своим масштабам частичные либо полные приостановки денежных выплат, и бумажные деньги ценились выше банковских чеков.

Суть претензии к американской системе эмиссии может быть резюмирована одним словом: неэластичность. Эта система оказалась неспособной реагировать на колебания спроса как сезонного, так и кризисного характера. Приостановки выплат были спровоцированы спросом вкладчиков, пытавшихся получить свои депозиты наличными – банки заявляли, и не без оснований, что их неплатежеспособность стала прямым следствием проблем с выпуском дополнительных банкнот.

Приостановки выплат, с этой точки зрения, объяснялись просто невозможностью денег сменить свою форму – с текущих счетов, по которым выписывался чек, на банкноты. Это было учтено при попытке поправить ситуацию: в 1900 году был принят ряд мер, направленных на повышение доходности эмиссии, в частности, принят закон, разрешающий банкам выпускать банкноты на все 100% номинальной суммы обеспечения вместо 90%, кроме того, в период после 1900 года в качестве обеспечения вновь разрешалось, как когда-то, использовать не только ценные бумаги федерального, но и муниципального уровня; одновременно налог на эмиссию был снижен с 1% до 0,5%.

Но все эти меры опять служили лишь долгосрочному увеличению масштабов эмиссии без увеличения ее краткосрочной эластичности. Результатом стал просто поступательный рост обращения, составивший в 1900-1907 годах 90% и породивший инфляционный бум тех лет; события же 1907 года наглядно показали, что вновь эта система оказывалась бесполезной в кризисные моменты – неплатежи в этом году продлились 2 месяца.

Следует коснуться проблемы резервирования, точнее, норматива обязательных резервов. Вплоть до 1874 года национальные банки Нью-Йорка должны были хранить в своих сейфах 25% от суммы депозитов и банкнот в форме законных платежных средств. Банки других городов, названных «городами погашения», также должны были хранить 25% в виде резерва, но половина этой суммы могла храниться на депозите в Нью-Йорке, а все прочие банки были обязаны хранить 15-процентные резервы и 3/5 этой суммы могли быть депонированы в уполномоченных банках «городов погашения». После 1874 года резервные требования были пересмотрены и стали относиться лишь к депозитам, а после 1887 года Чикаго и Сент-Луис вместе с Нью-Йорком получили статус «центральных резервных городов».

Официальный минимум резервов был настолько мал, что, в случае паники, спасти банк от ликвидации было крайне сложно.

Банки каждый раз стояли перед дилеммой: либо приостановить выплаты немедленно, либо, насколько это возможно, задействовать собственные резервы, надеясь, что спрос все-таки спадет и приостановка выплат не потребуется. По американским законам банк, уровень резервов которого оказывался ниже разрешенной отметки, был обязан прекратить кредитные операции до тех пор, пока дефицит не будет ликвидирован. Это вынуждало банки прибегать к политике немедленного сокращения кредитов. Естественно, что гораздо более легким выходом из создавшегося положения оказывалась простановка выплат, – эта процедура лишала действенности претензии вкладчиков на депозиты, тем самым, давая банку отсрочку для возврата ранее выданных кредитов; более того, это позволяло банку даже выдавать новые кредиты при условии, что клиенты были готовы принимать платежи чеками, по которым пока еще было возможно где-либо получить наличные.