На протяжении первых 50 лет развития банковская сфера Соединенных Штатов оставалась, в целом, скорее закрытой для доступа в нее новых банков. Однако в конце 30-х годов в подходе ряда штатов наметились изменения, сделавшие возможным учреждение банков без чартера. Начало новой политики ознаменовало принятием штатом Нью-Йорк в 1838 году так называемого Закона о свободном банковском режиме (Free-Banking Law), в соответствии с которым эмиссионные права предоставлялись любому человеку или ассоциации при условии депонирования в офисе контролера (высшее финансовое должностное лицо штат) ценных бумаг определенного вида на сумму эмиссии. Для депонирования могли быть использованы любые ценные бумаги федерального правительства и штатов, утвержденные контролером, сюда же относились некоторые виды закладных под недвижимость. Механизм был прост: в случае, если банк оказывался неплатежеспособным, офис контролера реализовывал заложенные ценные бумаги и погашал банкноты.

Первым результатом дарованной свободы стал огромный наплыв желающих немедленно учредить свой банк (свыше 130). Примерно половина из них действительно открылась, и в свою очередь каждый второй из открывавшихся банков в течение трех ближайших лет разорился. Многие из этих банков были учреждены с одной только эмиссионной целью, однако в 1848 году штат принял закон, вменявший им также занятие депозитной и кредитной деятельностью.

Параллельно с тенденцией в сторону большей конкурентности в ряде штатов наметилось как бы попятное движение к местным монополиям – так, Bank of Indiana и Bank of Ohio, учрежденные, соответственно, в 1834 и 1845 годах, были первоначально монополиями штатов (Иллинойс последовал нью-йоркскому примеру свободного банковского бизнеса уже в 1851 году, а Индиана и Висконсин сделали это чуть позже). Хотя американскую банковскую систему тех лет еще ни в коей мере нельзя назвать совершенной, она, тем не менее, была гораздо устойчивей, чем когда бы то ни было прежде. Исключение составил только интернациональный кризис 1857 года, когда неплатежи охватили всю Америку.

Радикальные изменения в сложившейся к середине XIX в. банковской системе США начались во время Гражданской войны 1861-1865 годов, когда банки Юга, поддерживая раскольническую политику своих штатов, прервали контакты с северными банками. А так как южные банки имели большой объем обязательств перед северными, последние понесли в результате этого тяжелые убытки, но за счет сокращения своих кредитных операций сумели удержаться на плаву; при этом их положение, с точки зрения резервов, оставалось вполне устойчивым, однако, когда развернулись полномасштабные военные действия, нужда правительства в деньгах все же дала себя знать.

Соломон Чейз, секретарь Казначейства в 1861-1865 годах, испытав серьезные трудности с размещением займов (их за время войны было выпущено шесть на сумму почти $2,5 млрд.), в корне преобразовал всю финансовую систему Соединенных Штатов. Чейз созвал на «конференцию» представителей банков Северо-Востока, на которой совместными усилиями был разработан план помощи правительству через предоставление ему 50-миллионного займа. По настоянию Чейза кредит был выдан металлическими деньгами, и одновременно с его предоставлением Казначейство приступило к эмиссии банкнот Соединенных Штатов до востребования. Этот шаг вел к дальнейшему ослаблению банков, принимавших банкноты правительства и плативших по ним металлом; в результате, в конце 1862 года банки Нью-Йорка, Бостона и Филадельфии приостановили выплаты, и вслед за этим вышел билль об эмиссии нового средства платежа – непогашаемой ценной бумаги на сумму в $150 млн. Это событие вызвало волну протестов, в том числе и со стороны банков. В течение следующих 12 месяцев были произведены еще 2 эмиссии по $150 млн. каждая, после чего эмиссия была прекращена, а Чейз обратился к новой схеме привлечения средств путем продажи государственных облигаций.

Этот шаг Казначейства можно рассматривать как своего рода логическое продолжение системы депонирования облигаций, только на этот раз не на уровне штата, а на федеральном уровне: по закону 1864 года (National Banking Law of 1864) было разрешено учреждение банков с количеством пайщиков не менее пяти и капиталом не менее $50 тыс.; условием создания таких банков было обеспечение ими своих эмиссий через депонирование зарегистрированных облигаций правительства США в Казначействе, причем эта сумма эмиссии не должна была превышать 90% рыночной стоимости депонированных облигаций и 100% их номинальной стоимости.

Совершенно аналогичным образом, если банк прекращал выплаты, Казначейство должно было продать облигации и произвести выплаты самостоятельно; кроме того, Казначейство обладало и преимущественным правом на все активы обанкротившегося банка для выплат по всем остающимся после этого претензиям.

Главным мотивом для организации подобной системы было, разумеется, стремление создать обширный рынок для правительственных облигаций. В то же время следует сказать, что новые, так называемые «национальные» банки с самого начала задумывались как будущая замена банкам штатов, а особый упор делался на преимуществах единой валюты. Законом предусматривалось, что банки штатов должны будут предпринять определенные шаги для того, чтобы «вписаться» в схему, но, так как темпы этого процесса оказались ниже тех, которые хотело бы видеть правительство, то в 1865 году был принят закон, предусматривавший штрафование банков, не подчинившихся новой системе, на сумму до 10% от их эмиссии – это оказалось практически смертельным для многих банков штатов, которые в большей степени зависели от эмиссионной деятельности.

«Гринбэки» (Greenbacks), как стали называть эти неконвертируемые государственные банкноты (чтобы отличить их от погашаемых выпусков, имевших оборот желтого цвета – кстати, отсюда происходят и оба современных жаргонных наименования долларовых банкнот «грины» и «баксы»), обращались, по сути, в качестве законного средства платежа и были обязательны к приему по номинальной стоимости в отношении всех видов выплат, производимых в границах Соединенных Штатов, в том числе для любых налоговых целей. Посредством этих банкнот правительство должно было производить все выплаты, связанные с оплатой труда и возвратом кредитов (кроме уплаты процентов и погашения по государственному долгу). Несмотря на все это, к 1867 году значительная часть банкнот национальных банков стоила дешевле бумажных денег, а многие из этих банков уже успели обанкротиться.

В последней четверти XIX века Соединенные Штаты оставались единственной среди экономически развитых держав страной, где централизованной организации не существовало. Банковская структура состояла из огромного множества мелких независимых банков, сфера деятельности которых ограничивалась весьма незначительной территорией; число банков к 1860 году достигло 3000, в 1913 году их было свыше 20000, около 7000 из них были эмиссиональными национальными банками, а остальные действовали по законам своих штатов, и не имели права на эмиссию банкнот. Такая банковская свобода «по-американски» существенно отличалась от ее европейской трактовки. Во-первых, американские банки были практически лишены какой-либо возможности построения системы отделений. Банковская фирма, учрежденная в одном штате, не обладала возможностью распространения своих операций за его пределы ни через открытие отделений в другом штате, ни каким-либо другим способом. Что касается открытия отделений внутри своего штата, то тут ситуация в разных штатах отличалась: некоторые штаты, главным образом, южные, допускали создание банковских отделений, в других же были приняты законы, запрещавшие их создание. После принятия национального закона о банковской деятельности право на открытие отделений было сохранено лишь за теми банками, которые вошли в состав национальной банковской системы, уже имея свои отделения. Поэтому положение большинства банков, действовавших вне крупных городов, в той или иной степени приближалось к положению местных монополий.