Между тем, несмотря на то что льготы, которыми наделяются субъекты, именуемые участниками СЭЗ, носят локальный характер, последствия их предоставления затрагивают интересы широкого круга лиц - от конкретных предприятий, оказывающихся в неравном положении по сравнению с предприятиями, получившими статус участника зоны, до субъектов Федерации, не располагающих на своей территории свободными экономическими зонами.

Освобождение от налогов, снижение налоговых ставок, сокращение налогооблагаемой базы, предусматриваемые в том или ином сочетании режимом зоны, ведут к снижению в течение продолжительного времени общего уровня доходов, поступающих в бюджеты разных уровней. В условиях, когда принятие решения о создании зон предоставляется Правительству, а не высшему законодательному органу, субъекты Федерации, не участвующие в соответствующем проекте, практически лишены возможности влиять на принятие принципиальных решений. В связи с этим представляется необходимым, чтобы как утверждение в целом Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на территории РФ, так и принятие решений о создании отдельных зон осуществлялись федеральным законодательным органом и имели форму закона, а не акта Правительства.

Для современной России реальные результаты создания СЭЗ можно усмотреть главным образом в оказании адресной экономической помощи отдельным территориям. При этом необходимо осознавать, что поддержка будет оказываться как за счет Федерации в целом, а так и каждого из входящих в нее регионов. Представляется, что целесообразность и обоснованность соответствующих потерь со стороны центра и субъектов Федерации во имя развития той или иной территории должны обсуждаться обеими палатами Федерального Собрания при принятии соответствующего законопроекта. На такой основе учреждение зоны не будет восприниматься как насильственное ущемление интересов остальных субъектов Федерации[22]. В целом же предоставление территориям режима СЭЗ, на мой взгляд, не должно становиться обыденной практикой, оставаясь исключением из правил, а не правилом. В противном случае оно может превратиться в способ ухода от налогообложения, а также от исполнения общих для всех участников внешнеэкономической деятельности таможенных правил.

Однако даже при условии соблюдения указанных выше условий вызывает сомнения выраженная в проекте закона концепция регулирования, относящегося к одной из разновидностей СЭЗ - так называемой зоне экспортного производства (далее - ЗЭП).

Согласно проекту, такая зона представляет собой ограниченный участок таможенной территории РФ, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для участников данной зоны, вывозящих с ее территории за пределы РФ более 50% товаров собственного производства, относящихся к продукции обрабатывающих отраслей промышленности и отвечающих критериям происхождения с территории указанной зоны (должны быть произведены в указанной зоне)[23].

Авторы проекта не упомянули о возможности квотировании экспорта продукции, произведенной в ЗЭП. Создается впечатление, что их цель состояла в установлении лишь нижнего предела вывоза продуктов переработки сырья за пределы РФ и в дальнейшем стимулировании этого процесса путем предоставления экспортерам соответствующих льгот. Между тем на сегодняшнем этапе экономического развития России всемерное поощрение экспорта уже не может служить самоцелью при создании СЭЗ. Напротив, в целях избежания ажиотажного спроса и резкого роста цен на некоторые необходимые российскому потребителю виды продукции перерабатывающей промышленности Правительство вынуждено в ряде случаев вводить ограничения на вывоз такой продукции за рубеж путем применения административных мер воздействия на экспортеров.

Изложенные мною выше соображения не охватывают всех положений проекта закона о СЭЗ. Однако и они свидетельствуют о недостаточной степени проработки авторами как общей концепции, так и формулировок отдельных статей этого документа.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время трудно с уверенностью судить о успехе или неудаче развития свободных (особых) экономических зон на территории РФ. Но общемировой опыт в этом вопросе можно с уверено назвать позитивным.

В России, как я думаю, наряду с восприятием зарубежного опыта, по-видимому, пришло время обобщить и проанализировать как негативные, так и позитивные стороны деятельности отечественных СЭЗ. В итоге необходимо дать ответы на главный вопрос: каковы должны быть цели создания подобных зон на территории РФ, а также характер нормативного обеспечения их функционирования? Как представляется, процесс создания зон следует продолжить лишь в том случае, если на основе анализа всех имеющихся данных будет доказано, что создание зон оказало реальный положительный эффект на экономику и социальную сферу тех административных единиц, в рамках которых они были образованы. При этом необходимо внести изменения в действующую Конституцию РФ и иные нормативные акты с целью ликвидации правовых коллизий, имеющихся в настоящее время между основополагающими конституционными принципами и правовым режимом СЭЗ.

Кроме того, я считаю целесообразным разработать специальный федеральный закон, регулирующий порядок создания, функционирования и ликвидации свободных (особых) экономических зон. Впрочем, появление такого акта не должно повлечь за собой упрощение порядка создания зон. Любая экономическая зона с особым правовым режимом должна учреждаться на основе отдельного федерального закона. Помимо этого было бы нужным разработать ряд документов рекомендательного характера, которые могли бы играть роль модельных актов, предназначенных для особых зон различного назначения, например смешанных производственно-экспортных зон, технопарков и прочее. Такие модельные акты помогли бы учесть не только российский, но и, что весьма важно, современный зарубежный опыт деятельности СЭЗ.

Для привлечения в зоны потенциальных инвесторов можно было бы создать специальную службу, работа которой носила бы открытый, публичный характер. Она бы знакомила инвесторов с особенностями и преимуществами отдельных регионов, служила источником достоверной, подкрепленной статистическими сведениями и экспертными оценками информации, столь необходимой иностранным и отечественным инвесторам.

В современных условиях только открытость властей и их ответственное отношение к проектам, связанным с учреждением новых и поддержкой уже существующих свободных экономических зон, могут быть залогом успешной деятельности СЭЗ на российской территории.

[1] Фоминский И.П. Иностранные инвестиции в России: современное состояние и перспективы. М.,1995.С.297

[2] Носков И.Н. «Настоящие» российские свободные экономические зоны. Законодательство.1997. №6

[3] Лемешко М. Свободные зоны не свободны от кризиса. - Деловые люди, 1994, N 3 С.44

[4] Статья 2. Проекта Федерального закона "Об основах создания, функционирования и ликвидации свободных экономических зон в Российской Федерации". Электронная правовая система Гарант