Заслуживает внимания мнение о том, что хотя формально Банк России не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, тем не менее, в практических целях по совокупности признаков и организационно-правовой сути его можно определить как орган исполнительной власти особого рода, самостоятельно осуществляющий возложенные на него функции, обладающий необходимыми для этого полномочиями, специальной компетенцией и взаимодействующий с другими органами исполнительной власти. Такое допущение позволяет себе и законодатель, когда при формулировании правовых норм Банк России включается в совокупность органов исполнительной власти, и судебные органы, распространяющие на Банк России нормы, регулирующие статус и деятельность органов исполнительной власти[24].

О том, что Банк России является субъектом с особым публично-правовым статусом, но вместе с тем осуществляющим деятельность, сходную по задачам с деятельностью федеральных органов исполнительной власти, свидетельствуют следующие факты законодательной регламентации компетенции уполномоченных субъектов в борьбе с терроризмом. Так, в ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» названы конкретные субъекты, непосредственно осуществляющие борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции (Федеральная служба безопасности РФ, Министерство внутренних дел РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба охраны РФ, Министерство обороны РФ). При этом в ч. 4 ст. 6 указанного Федерального закона предусмотрено, что субъектами, участвующими в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности в пределах своей компетенции, являются и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых определяется Правительством РФ.

В п. 1 постановлении Правительства РФ от 22 июня 1999 г. № 660 «Об утверждении перечня федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности» утверждается прилагаемый перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности. Обращает на себя внимание, что в п. 2 названного постановления установлено, что Центральный банк РФ участвует в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности. Тем не менее, Банк России не назван в системе органов исполнительной власти в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Банк России занимается финансовой деятельностью, обусловленной его законодательно закрепленными за ним функциями и задачами. Следовательно, правомерно возникает вопрос: как его статус вписывается в теорию административно-правовых отношений, где необходимым признаком является наличие органа исполнительной власти в качестве субъекта управления и теорию финансовых правоотношений, где также есть властные начала? Вместе с тем экономико-правовая теория, практика государственного строительства и функционирования банковской системы подтверждают, что Банк России, исходя из его функций, оказывает управляющее воздействие на банковскую систему и обладает необходимыми для этого полномочиями, в т. ч. правом применения государственного принуждения и привлечения кредитных организаций за нарушения федеральных законов и нормативных актов Банка России к юридической ответственности.

3. ЦБ России как звено государственного аппарата

Не исключено рассмотрение Центрального банка РФ как звена государственного аппарата. В рассматриваемом плане важным представляется мнение В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина о том, что система государственного аппарата объединяет, помимо органов исполнительной власти (государственного управления), представительные и законодательные органы, Президента, органы правосудия, прокуратуры и другие государственные органы[25]. Принимая во внимание, что Банк России действует от имени государства и по его поручению, наделен государственными полномочиями в области денежно-кредитных отношений, валютного регулирования и валютного контроля, банковского надзора, имеет территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования (осуществляет расходы за счет собственных доходов), возможно рассматривать Центральный банк РФ как государственный орган, составную часть государственного аппарата.

Заслуживает внимания мнение О.М. Олейник о том, что Центральный банк РФ является особым организационным образованием, сущность которого нельзя сводить к исполнительной или административной власти[26].

В научной литературе в отношении государственного воздействия на банковскую деятельность употребляются и нередко смешиваются два термина: «государственное управление банковской деятельностью (банковской системой)» и «государственное регулирование банковской деятельности». Государственное управление как вид социального управления отличается от иных видов управления. Ю.Н. Старилов справедливо выделяет следующие признаки государственно-правового характера управления[27]:

во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечения прав и свобод граждан;

во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;

в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.

Представляется возможным присоединиться к мнению С. А. Голубева о том, что «государственное управление — это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность населения данного государства с целью реализации государственной политики»[28].

Переходя к рассмотрению понятия «государственное регулирование», следует отметить, что «хотя государственное регулирование стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как антипод государственному управлению, содержание его до сих пор остается недостаточно определенным»[29]. Выделяется государственное регулирование в широком и узком смысле. «В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти. В узком смысле государственное регулирование — одна из функций государственного управления»[30]. Подобная точка зрения разделяется и другими учеными[31]. Саратовской школой административного права в рамках государственного руководства экономикой выделяются два основных метода: государственное управление и государственное регулирование[32]. При этом высказано вполне обоснованное мнение о том, что наименование отношений исполнительной власти с хозяйственными обществами более правильно называть государственным регулированием, а не государственным управлением, как в отношении государственных предприятий и учреждений.