Роль и значение законодательной базы для успешного функционирования системы ОСС трудно переоценить. Ведь без правового обеспечения система будет работать не по законам, а по понятиям. Поэтому чем качественнее законодательная база, чем меньше в ней правовых пробелов, тем больше возможностей для эффективной деятельности системы ОСС.

В современной России действующая система страховой формы социальной защиты населения опирается на довольнообширную законодательную базу. Она включает в себя: во-первых, законодательные акты общего страхового законодательства, отдельные положения которого прямо или косвенно регулирует ОСС; во-вторых, законы, регулирующие отдельные его направления; в-третьих, правовые акты субъектов Российской Федерации, а также различные подзаконные акты — постановления Правительства РФ, приказы, инструкции министерств и ведомств, внебюджетных фондов ОСС; в-четвертых, сравнительно небольшую часть норм ОСС составляют решения судов и в первую очередь Конституционного Суда Российской Федерации. Его решения выполняют функцию "негативного" законодателя. Это означает, что он не принимает новых законов, а отменяет действующие, если они противоречат Конституции Российской Федерации.

Наглядно основные блоки законодательной базы ОСС представлены на рис. 1.

Рис. 1 - Основные блоки законодательной базы ОСС

Основополагающие принципы российского законодательства в области страхования установлены Конституцией Российской Федерации, ст. 39 которой гласит, что каждому гражданину гарантируется социальное обеспечение по возрасту, по болезни, инвалидности, потере кормильца, по уходу за детьми и в иных случаях, установленных законом.

Правовая система обязательного социального страхования учитывает также требования и положения Международных организаций в области социальной защиты населения рекомендации Международной организации труда (МОТ), Европейской конвенции о правах человека, Европейской Социальной Хартии, Международного Бюро труда (МБТ) и др.

Поскольку деятельность системы ОСС охватывает широкий круг экономических, финансовых, организационных и других вопросов, постольку ее законодательное регулирование носит многоплановый характер. Оно осуществляется целым рядом правовых актов. В их число входят:

1. Правовые акты общего страхового законодательства:

• Гражданский кодекс Российской Федерации;

• Трудовой кодекс Российской Федерации;

• Налоговый кодекс Российской Федерации;

• Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Закон "Об основах обязательного социального страхования".

3. Правовые акты отдельных направлений обязательного социального страхования:

• Законодательство пенсионного страхования,

• Законодательство обязательного медицинского страхования,

• Нормативные законодательные акты обязательного социального страхования,

• Закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"[5].

3. Система обязательного социального страхования сегодня: проблемы и недостатки

3.1 Проблемы формирования финансовых ресурсов обязательного социального страхования

Наверное, нет никакого секрета, что действующая в России система ОСС еще не обеспечивает социально-приемлемого уровня защиты застрахованных. А это означает, что она малоэффективна. Однако сама по себе констатация данного факта недостаточна. Важнее другое — выявление причин такого положения: лежат ли они вне системы, или обусловлены внутренне присущими ей недостатками. Естественно, научно-обоснованный, т. е. объективный, ответ на этот вопрос предопределяет стратегию и тактику дальнейшего развития системы обязательного страхования России.

Говоря о причинах низкой эффективности системы ОСС в России, в первую очередь следует отметить, что немалое негативное влияние на уровень и качество социальной защиты населения в рамках ОСС оказали внешние факторы. К ним, прежде всего, относятся:

1) демографическая ситуация в постсоветской России;

2) уровень доходов населения и особенно уровень оплаты труда (сегодня ее доля в доходах составляет порядка 90%).

О неблагоприятном влиянии демографической ситуации в постсоветской России на уровень и качество социальной защиты населения, особенно пенсионного обеспечения, сказано и написано немало. Это, можно сказать, факт, не вызывающий сомнения. Обусловлено же это негативное влияние снижением соотношения между количеством занятых в экономике, т. е. плательщиками страховых взносов и количеством получателей страховых выплат. Число занятых в общественном производстве (материальном и нематериальном) сокращается, число получателей страховых выплат растет. Особенно наглядно данная тенденция прослеживается в пенсионном страховании. В 1992 г. на одного пенсионера приходилось 2,08 работника, а в 2004 г. — лишь 1,84.Каковы же последствия такой динамики для системы ОСС?

Ответ очевиден: при неизменных прочих условиях поступления страховых взносов (ЕСН) в систему ОСС неизбежно сокращаются. Конечно, компенсация потерь финансовой системы ОСС от уменьшения плательщиков взносов возможна в связи с ростом оплаты труда работников. Но она, как правило, носит частичный характер. Поэтому негативное влияние сокращения занятых на финансово-ресурсную базу ОСС неизбежно.

Другим фактором, сокращающим финансовые возможности системы ОСС является низкий уровень оплаты труда в современной России. Она одна из самых низких не только по сравнению с индустриально развитыми странами, но со многими странами СНГ.

Кроме того, имеет место массовый характер сокрытия работодателями части заработной платы в целях ухода от уплаты социального налога. По оценкам Госкомстата скрытая зарплата составляет 25-30% фонда легально выплаченной. Тем самым налогооблагаемая база ОСС сокращается. Одновременное воздействие этих двух факторов привело к существенному сужению финансовых возможностей ОСС по социальному обеспечению застрахованных. Было бы также неправомерно сбрасывать со счетов целенаправленные действия государства по снижению налогового бремени на работодателей за счет социальной сферы. Речь прежде всего идет о снижении ставки ЕСН, введении регрессивной шкалы налогообложения. Эти действия государства пробили серьезные бреши в бюджетах фондов социального страхования. Практически все три фонда ОСС оказались дефицитными. В результате их финансовые возможности по обеспечению социальной защиты застрахованных были значительно снижены.

Льготы по уплате ЕСН, предоставляемые государством отдельным категориям налогоплательщиков, также снижают размер финансовых поступлений в систему ОСС. В результате не только сокращается ресурсная база обязательного социального страхования, но система становится в финансовом отношении неустойчивой.

Принятый механизм формирования финансовой базы внебюджетных фондов социального страхования и порядок расходования страховых средств также таят в себе возможность невыполнения установленных государством социальных гарантий, т. е. обусловливает их ненадежность. Во-первых, законодательно не определен ни порядок создания необходимых резервов страховых средств, ни их размер. В результате страховая система работает с "колес". Поэтому любой более или менее значительный сбой в сборе страховых взносов вел к сбоям выплат страховых пособий или недофинансированию социальных программ. Многомесячные задержки выплат пенсий, детских пособий, недофинансирование здравоохранения из-за отсутствия средств оказались имманентно присущи созданной страховой системе.