Концепция и правовые основы регулирования отношений в сфере драгоценных металлов были определены в Указе Президента "О добыче и использовании драгоценных металлов и алмазов на территории РСФСР" (от 15 ноября 1991 г.), провозгласившем ориентиры либерализации золотодобывающей деятельности. Последовавшее в январе 1992 г. постановление правительства "О добыче и использовании драгоценных металлов и алмазов на территории Российской Федерации и усилении государственного контроля над их производством и потреблением" подтверждало традиционную противоречивость внутреннего и внешнего статуса золота: с одной стороны, провозглашалась государственная монополия на драгметаллы и алмазы на внешнем рынке (ответственность за всяческие ее нарушения усиливалась); с другой, право на золотодобычу было предоставлено всем юридическим лицам РФ (процедура оформления была освобождена от ряда формальностей, фактически утвердилась т.наз. явочная система организации золотодобывающих предприятий).

Общая стратегия рыночной экономики в делах отрасли проявлялась в опытах либерализации цен на золото. Введение новой системы ценообразования имеет свою предысторию, и в столь политизированный период отечественной истории она соответствующе окрашена - низкие цены на закупаемое государством золото породили волну забастовок в отрасли, после пика которых (январь 1992 г.) Президент РФ и подписал давно готовившийся указ о новой "протокольной" системе цен. Цена ежемесячно фиксировалась (исчисляясь на основе цен лондонской золотой биржи и усредненного курса рубля к доллару) и вводилась в действие протокольным решением Минфина РФ. Постановлением правительства РФ от 30 апреля 1992 г. устанавливались единые расчетные цены за золото, сдаваемое в Гохран для всех регионов страны, сдатчиков и потребителей (независимо от формы собственности предприятий), единые отпускные - для нужд промышленности (ранее они были льготными) и для расчетов с прочими покупателями. В январе 1992 г. в сориентированной на скорое обновление России были "отпущены цены", регулировать которые был призван "свободный рынок". Но в золотопромышленности, с ее фиксированной ценой и обязательной продажей золота государству-монополисту, этот механизм действовать не мог. Ценовые ножницы "состригали" всю прибыль производителей. В течение 1990-1994 гг. издержки золотодобычи выросли в 26 раз, цена на золото поднялась всего в 11 раз - в отрасли массово разорялись предприятия, директорат сохранившихся "ностальгировал" по дифференцированной расчетной политике советских времен. Для поощрения золотодобычи, особым распоряжением правительства временно устанавливался частичный расчет за золото в свободно конвертируемой валюте (сначала 25%, а с декабря 1993 г. - 40%). Принятию таких неординарных мер поддержания золотодобычи способствовало становившееся все более удручающим состояние государственного фонда драгоценных металлов, провозглашенного в одном из первых Указов Президента "важнейшим условием" суверенитета страны.

В 1990 г. золотой запас Российской Федерации составлял 784 тонны, к 1998 г. он снизился почти на половину - до 405. Вряд ли и в наше время, когда по закону о государственной тайне сведения о размерах золотого запаса "засекречиванию не подлежат", можно прокалькулировать истраченные четыре сотни тонн запаса и около 1100 тонн добытого за этот период.

Спад золотодобычи наносил ущерб интересам страны, государство искало пути ее восстановления и развития. Первым официальным свидетельством собственно рыночных перспектив драгметаллов стал указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. "О развитии рынка драгоценных металлов и драгоценных камней". Именно им было снято табу с самого понятия "рынок драгметаллов". Центробанк по согласованию с Минфином получил право выдавать коммерческим банкам особые лицензии на право проведения операций с золотом, заявлялась необходимость создания специализированных бирж. К концу 1994 г. государство покупало 50% объема добычи, 20-30% реализовывалось через Центральный Банк, а также пролицензированные коммерческие банки, оставшуюся долю (20-30%) продуценты могли продавать самостоятельно (с условием последующего вложения вырученного в развитие производства). Действовала система квот обязательных продаж золота государству, Центробанк и Гохран в этот период активно "скупали" (за наши неконвертируемые рубли и с большими задержками) все крохи золота, добываемого из российских недр.

Позиция власти была в основе своей внутренне противоречивой - с одной стороны, активизировались внегосударственные структуры, с другой, государство стремилось к тщательному контролю над обращением золота. Полярные стратегии развития сферы золота представляли два основных субъекта политики - Центральный банк и Гохран РФ. Первый ратовал за максимизацию рыночных механизмов, второй - не просто поддержание, но усиление контролирующего и регулирующего воздействия государства. Правительство оказалось не в состоянии консолидировать субъектов обновляемой экономики золота, что в полной мере проявилось в судьбе нового базового закона о драгоценных металлах, подготовка и согласование которого проходили "в муках", затянувшись на шесть с половиной лет. Отставание нормативно-правовой базы от реальных потребностей производства было одной из наиболее характерных черт золотопромышленной политики 90-х гг.

Иррациональные экономические условия внутреннего обращения золота сдерживали и без того стагнировавшее производство, возросший теневой оборот приобретал угрожающие масштабы. В поисках путей выхода из кризиса, выдвигались различные проекты - шел напряженный диалог государственный структур и финансово-промышленных сил. Специально созданной полномочной правительственной комиссии не удавалось в системе действовавших нормативно-правовых актов, примирить интересы всех сторон, вязанных с оборотом драгметаллов. Практики говорили о саботаже чиновников, чиновники упрекали практиков в вопиющей экономической безграмотности.

Ассоциация российских банков выступила с заявлениями, в которых требовала: ускорить принятие документов, устанавливающих договорные цены на золото, установить квоты на экспорт золота для банков не ниже авансированной ими добычи, заменить нерыночные займы федеральной программой поддержки банковских инвестиций в отрасль. Некоторое время активно обсуждалась идея создания "Золотого клуба" (Гохран, ЦБ, пролицензированные банки), в рамках которого участники могли "договариваться" о ценах. Департамент финансов, бюджета и денежного обращения Аппарата Правительства, настаивал на жесткой государственной монополии по установлению цен. Деструктивно на развитие отрасли влияли разногласия между Минфином и Центральным банком, претендовавшим на ведущие позиции в управлении золотовалютными резервами.

Все программно-теоретические построения правительственных ведомств о подъеме отечественной золотодобычи "разбивались" о непреложный факт отсутствия необходимых финансовых средств.