В зависимости от размера страны налоговые органы имеют, как правило, два-три уровня (в маленьких странах только два, центральный и местный, а в более крупных три уровня – центральный, региональный и местный).

В Российской Федерации действует единая централизованная система налоговых органов, однако далеко не все страны мира придерживаются такого подхода. В некоторых федеративных государствах кроме центральных налоговых органов создаются самостоятельные налоговые органы регионов и даже муниципалитетов, что, разумеется, отражается на комплексе их задач и приводит к соответствующим изменениям в организационной структуре.

Принципы построения организационной структуры различных уровней налоговых органов далеко не всегда идентичны. Так, центральный аппарат 38 % изученных стран организован на смешанном принципе, то есть в структуре налогового органа имеются подразделения, созданные по функциональному признаку, а также по работе с отдельными группами налогов или налогоплательщиков. Организационная структура центральных аппаратов налоговых органов около 30 % стран построена на функциональной основе, в 27 % случаев – по налогам и только в 5 % – по категориям налогоплательщиков.

Региональные налоговые органы несколько чаще строятся по функциональному признаку (36 %). Организационная структура региональных налоговых органов построена по видам налогов (31 % стран) и на смешанной основе (26 %). Как и центральный аппарат, региональные налоговые органы используют принцип построения «по налогоплательщикам» только в 7 %случаев.

Местный уровень налоговых органов еще чаще, чем региональный, основан на функциональных началах (41 % стран). Другие принципы построения на местном уровне распределились следующим образом: по налогам (28 %), смешанный (23 %), по налогоплательщикам (9 %).

Один из важных вопросов деятельности налоговых структур связан с организацией их взаимодействия с таможенными органами. Те и другие в большей части стран находятся в подчинении министерства финансов (75 % случаев), при этом функционируют таможенные органы в основном отдельно от налоговых органов. Только в 22 % рассмотренных стран таможенные органы входят в структуру налоговых администраций [13, с. 16].

Проведенный анализ показывает лишь общий вектор построения налоговых органов. По мнению экспертов, наиболее эффективной формой налогового администрирования для большинства налоговых систем оказывается функциональная модель. Однако считается, что для высокоразвитых стран с низким уровнем коррупции более продуктивны организационные структуры, построенные не на функциональной основе, а по категориям налогоплательщиков, поскольку данный подход в большей степени удовлетворяет потребности их конкретных категорий в части как информационно-разъяснительной, так и контрольной работы.

Очевидно, что организационная структура налоговых органов, оптимальная для одной страны, может быть не совсем эффективной для другой, с иным политическим устройством и уровнем социально-экономического развития.

2. Правовая основа деятельности налоговых органов

Анализ финансового законодательства показывает, что для многих органов государственной власти финансовая деятельность государства составляет часть компетенции. Для налоговых органов государственной власти финансовая деятельность государства является специальной и полностью охватывается их.

Основополагающие вопросы правового статуса налоговых органов установлены НК РФ, Законом РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации", Законом РФ от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", а также иными нормативными правовыми актами.

В соответствии с п. 1 ст. 30 НК РФ к налоговым органам относятся федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области налогов и сборов, и его территориальные подразделения. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" таким федеральным органом исполнительной власти является Федеральная налоговая служба (далее - ФНС России), находящаяся в ведении Министерства финансов РФ.

Преобразование МНС России в федеральную службу и передача отдельных функций МНС России Министерству финансов России соответствуют новым представлениям о задачах и функциях федерального министерства. В соответствии с п. 3 вышеуказанного Указа Президента федеральное министерство является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. При этом федеральная служба в пределах своей компетенции может издавать только индивидуальные правовые акты. Она не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ [7, с. 10].

Названные изменения в функционировании органов исполнительной власти нашли свое отражение в п. 1 ст. 34.2 НК РФ, которым закреплен переход в ведение Минфина России ряда функций, ранее принадлежавших МНС России, а именно: дача письменных разъяснений по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах, утверждение форм расчетов по налогам и форм налоговых деклараций, обязательных для налогоплательщиков, а также порядок их заполнения.

Положение о ФНС России было утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506, в соответствии с которым ФНС России является, как уже было отмечено, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства РФ в пределах компетенции налоговых органов.

ФНС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

Систему налоговых органов составляют: 1) ФНС России и 2) территориальные органы ФНС России.

Служба и ее территориальные органы - управления службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции службы, инспекции службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции службы межрайонного уровня (далее - налоговые органы) составляют единую централизованную систему налоговых органов. Уточним, что межрегиональные инспекции, в свою очередь, делятся на межрегиональные по федеральным округам и межрегиональные по крупнейшим налогоплательщикам.