Реформирование пенсионного фонда Российской Федерации
В 1999 г. большинство экспертов оценивали перспективы пенсионной реформы в России крайне пессимистично. Тем не менее, учитывая неизбежность продолжения демографического старения населения, уже в 2000 г. реформа пенсионного обеспечения снова стала предметом обсуждения на правительственном уровне. В программе социально-экономического развития России на 2001–2010 гг. ее старт был намечен на 2002 г. [12, с.11].
Почему к Программе 1998 года не вернулись после стабилизации положения в пенсионной сфере в 2000–2001 гг.? Во-первых, несмотря на то, что задолженность перед пенсионерами была погашена, размер пенсии все еще был ниже, чем накануне кризиса, и приоритетной была задача повышения пенсий. Во-вторых, с 2000 г. в стране проводилась налоговая реформа, и все платежи во внебюджетные фонды, включая Пенсионный фонд, были заменены знаменитым единым социальным налогом (ЕСН), ставки которого снижаются для более высоких уровней заработной платы.
Если политика регулирования доходов пенсионеров в 2001 г. была в основном предсказуема и развивалась в русле, заданном еще в 2000 г., то бурного развития законотворческой деятельности в сфере пенсионной реформы не ожидалось. После появления очередного варианта пенсионной реформы, подготовленного Министерством экономического развития и торговли России (МЭРТ) в середине 2000 г., полгода прошли в относительном затишье. Пенсионная реформа не обсуждалась.
К ней вернулись в самом начале года, когда по инициативе Президента был сформирован Национальный совет по пенсионной реформе, в состав которого вошли представители ПФ, МЭРТ, Министерства труда и социального развития России, Аппарата Правительства, Государственной Думы, Совета Федерации и пр. Последовавшие за этим события еще раз подтверждают определяющее значение политической воли руководителей государства (в данном случае, Президента) в развитии реформ в России: реформа, "буксовавшая" почти 6 лет, была подготовлена фактически за год. Пакет основных пенсионных законопроектов включал следующие документы:
1. ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в РФ";
2. ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";
3. ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ";
4. ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ";
5. ФЗ "О профессиональных пенсионных пенсиях в РФ";
6. ФЗ "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ" [15, с.61].
В декабре 2001 г. первые три законопроекта были приняты и подписаны Президентом, а Закон об инвестировании прошел первое чтение в Думе. С 2002 г. Россия вступила в новую национальную пенсионную систему.
В чем же пенсионная реформа 2001 года принципиально отличается от предыдущих концепций? В чем ее достижения и в чем изъяны? Отвечает ли она тем вызовам, которые предъявляют демографические, экономические и социальные процессы национальной пенсионной системе?
Предыдущие варианты реформирования системы пенсионного обеспечения также предусматривали создание трех уровней в пенсионном обеспечении. Что нового предлагал пакет 2001 г.? В табл.2.2 представлена сравнительная характеристика каждого уровня в зависимости от варианта концепции пенсионной реформы.
Таблица 2.2
Эволюция пенсионных концепций в России в середине 1990–2001 гг.
|
1 уровень |
2 уровень |
3 уровень | |
|
Концепция 1995 г. |
Базовые пенсии для всех, дифференцированные по степени утраты трудоспособности |
Трудовые пенсии, финансируемые на распределительной основе с сохранением прав на льготную пенсию |
Добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное пенсионное обеспечение |
|
Концепция 1997 г. |
Социальные пенсии, предоставляемые на основе проверки нуждаемости тем, кто не сумел заработать пенсию во втором уровне |
Трудовые пенсии, финансируемые исключительно на накопительных принципах; Обязательные накопительные профессиональные пенсии взамен льготных пенсий |
Добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное пенсионное обеспечение |
|
Программа 1998 г. |
Социальные пенсии, предоставляемые на основе проверки нуждаемости тем, кто не сумел заработать пенсию во втором уровне |
Трудовые пенсии из двух источников: условно накопительные счета (распределительное финансирование), индивидуальные накопительные счета; Обязательные накопительные профессиональные пенсии взамен льготных пенсий |
Добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное пенсионное обеспечение |
|
Пенсионная реформа 2001–2002 гг. |
Базовые пенсии для всех, дифференцированные по степени утраты трудоспособности + пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения |
Трудовые пенсии из двух источников: распределительные страховые пенсии (=условно накопительные счета), индивидуальные накопительные счета; Обязательные профессиональные накопительные пенсии взамен льготных пенсий |
Добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное пенсионное обеспечение |
Примечание: курсивом выделены совпадающие трактовки первого и второго уровней пенсионного обеспечения.
По способам финансирования пенсий вариант пенсионной реформы, реализуемый в настоящее время, наиболее близок Программе 1998 г. Пенсии первого уровня и часть пенсий второго уровня финансируются из текущих поступлений (распределительный принцип), финансирование другой части пенсий второго уровня и пенсий третьего уровня предполагает предварительное резервирование средств (накопительный принцип).
В чем же в конечном итоге принципиальные отличия новой пенсионной модели от своей предшественницы?
Старая система в основе своей являлась не столько распределительной, сколько перераспределительной - между группами с различным уровнем дохода. Новая модель, оставаясь распределительной, дополняется персонифицированным учетом и накоплением пенсионных прав гражданина и пенсионных обязательств государства [13, с.94].
