Регулятивная функция льгот социальной политике вытекает из самой природы социального: льготы имеют место там, где нет условий для равного удовлетворения жизненно важных потребностей субъекта. В этом качестве льготы призваны компенсировать это неравенство, выполняя тем самым важную функцию урегулирования общественных отношений, так как создают указанным категориям граждан равные условия для индивидуального развития, реализации ими конституционного права на социальную защиту и социальное обеспечение. Льготы в определенной мере показывают приоритеты правового регулирования в сфере социальной политики, государственной социальной политики в целом. Если законодатель облегчает юридическое положение тех или иных субъектов, значит, государство уделяет данным субъектам особое внимание, оказывает им поддержку.

Таким образом, льготы можно рассматривать в качестве проводника той или иной политики государства, как важнейшее средство выражения предпочтений власти.

Стимулирующая функция льгот находит свое выражение в том, что, помимо граждан, нуждающихся в силу объективных причин в дополнительной защите (инвалиды, больные, престарелые, многодетные и т.п.), льготы устанавливаются также для тех субъектов, в социально полезной деятельности которых заинтересовано государство, общество в целом. Льгота является особой разновидностью правовых стимулов, так как она есть правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования. Предоставляя гражданам юридически гарантированные возможности реализации их интересов в случае занятия социально полезной деятельностью льготы тем самым заинтересовывают субъектов в этой деятельности.

В законодательстве отсутствует четкое определение «льготы». Часто смешиваются понятия «социальная льгота» и «социальная гарантия».

Гарантии предоставляются всему населению вне зависимости от пола, возраста, социального положения, места проживания (например, всему населению гарантировано право на охрану здоровья или неприкосновенность жилища), или основным социально-демографическим слоям населения (всем пенсионерам гарантированы пенсии).

Льготы даются относительно более узким группам населения (беременным женщинам, детям из многодетных или неполных семей, малочисленным народам и др.) в пределах этих больших социально-демографических групп по профессиональному и статусному признаку.

Признаки социальных льгот[3]:

- основаны на социальной дифференциации;

- фиксируются на уровне нормативных, а не правоприменительных актов;

- служат вспомогательным механизмом перераспределения государственных доходов и благ;

- распределяются по соц. статусу или профессиональной принадлежности;

- способствуют улучшению положения получателей.

Льготы существуют в следующих областях:

- транспортные услуги;

- медицинские услуги;

- коммунальные услуги;

- обеспечение собственности;

- трудовые отношения;

- образование;

- налоги;

- денежные выплаты (доп. пенсии, детские пособия);

- льготные кредиты;

- материальное обеспечение.

Все поступления, ориентированные на формирование конечного потребления из системы социальной защиты, могут быть разделены на три группы:[4]

· денежные выплаты (пенсии, пособия и пр.);

· льготы на снижение налогов, получение трансфертов в натуральной форме;

· социальные услуги, потребляемые бесплатно или по ценам, не имеющим экономического значения.

В структуре льгот выделяют 2 основные категории:

· денежные выплаты и компенсации;

· первоочередное право на получение услуг.

Первая категория оказывает прямое воздействие на экономику через:

расходы и недополученные средства соответствующих бюджетов; деформацию рыночного механизма.

Вторая категория - оказывает воздействие опосредованно, уменьшая эффективность предоставляемых услуг.

2. Сущность реформы монетизации льгот

2.1 Причина проведения реформы по «монетизации»

Рассмотрим более подробно ФЗ-122 с точки зрения политического смысла.

Согласно законодательству одним из оснований для предоставления льгот выступает наличие у граждан особых заслуг перед государством и обществом[5]. Предоставление льгот по этому основанию не только является потребностью лица в особых мерах социальной защиты ввиду инвалидности, старости и т.д., но и служит формой поощрения и признания его заслуг перед обществом и государством. Например, льготы, установленные для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, для ветеранов боевых действий, являются своеобразной мерой поощрения заслуженного поведения, «сверхисполнения» указанными лицами своих обязанностей, достижения ими общепризнанного результата (защита Родины, продолжительная, успешная и добросовестная военная служба, участие в вооруженных конфликтах и т.д.). Одновременно льготы для указанных лиц призваны в какой-то мере компенсировать возникшие в результате этого негативные последствия (ухудшение состояния здоровья)

Понятие «монетизация», или «монетаризация» - происходит от термина «монетариум», - означающего экономическое течение, согласно которому количество денег в обращении играет ведущую роль для хозяйственной жизни государства[6].

В чём же заключается экономический смысл и причина монетизации льгот? В том, прежде всего, что в 80 - 90-е г.[7] количество льгот было резко расширено, а сами льготы превратилась в систему социальной поддержки населения в условиях инфляции и отсутствия денег в госбюджете. Многие льготы так и не были реально обеспечены, а количество льготников превысило половину населения страны. Существовало огромное количество мер социальной поддержки в натуральном виде, установленных до 2005 года (только на федеральном уровне их было около 120 видов), которыми пользовалось свыше 200 категорий получателей. Всего правом на льготы обладало более 103 млн. человек, или около 70% населения. Ими, в частности, пользовалось около 20 млн. ветеранов труда, более 1 млн. участников Великой Отечественной войны, 800 тыс. инвалидов войны и лиц, приравненных к ним, а также 5,2 млн. тружеников тыла и 880 тыс. семей погибших и др. Все льготы не только в большинстве своём не соблюдались, но и неоправданно тормозили экономику. Касалось это и транспорта, и ЖКХ и здравоохранения. Проведение монетизации льгот связано с принципиально новыми подходами по жизнеобеспечению граждан. Ранее вся социальная сфера была бесплатной - образование, здравоохранение, социальная защита. Что касается мер социальной поддержки, то большое количество людей, имеющих на льготы, просто не могли ими воспользоваться из-за недоступности.

Одним из важнейших направлений деятельности Российского государства по повышению эффективности социальной политики является реформирование системы социальных льгот, установленных законодательством для различных категорий граждан. Это обусловлено тем, что, по оценкам экспертов, сложившаяся в нашей стране система социальной поддержки населения отличается громоздкостью, бессистемностью и, как следствие, крайне низкой адресностью[8]. Эффективность и адресность указанной системы, измеряемая как доля средств, идущих на финансирование социальной поддержки, попадающая по адресу (малообеспеченным группам населения), в России составляет в настоящее время лишь 19%.[9] Для сравнения: в Австралии, считающейся образцом по части адресности социальной поддержки, этот показатель составляет 50%