- Если налоговые доходы муниципалитетов формируются в основном за счет расщепленных долей федеральных и региональных налогов и трансфертов от вышестоящих уровней власти, то эти уровни власти и определяют размер муниципального бюджета (такая ситуация характерна для развивающихся стран). В этом случае нет смысла предоставлять муниципалитетам и большие расходные полномочия.

- Местные власти должны иметь определенную свободу выбора в распределении их финансовых ресурсов. В переходных экономиках это не всегда так. Во многих случаях (например, при установлении заработной платы работникам бюджетных организаций) муниципалитеты должны следовать государственным стандартам.

- Местные власти должны иметь возможность собирать местные налоги надлежащим образом. Часто организовать сбор местных налогов труднее, чем региональных и федеральных. Это относится, например к налогу на имущество. Важно и то, что местные администрации находятся близко к налогоплательщикам и им политически трудно "ужесточать" практику сбора налогов.

1.1 Терминология

После выделения общих принципов, в соответствии с которыми должно формироваться разграничение полномочий между властными структурами различных уровней целесообразно обсудить некоторые термины которые используются в настоящей работе. Мы уже употребляли термин децентрализация. В широком смысле этот термин означает все формы разделения и делегирования ответственности между властными структурами разных уровней, включая национальное правительство, региональные органы власти и органы местного самоуправления. В более узком смысле под децентрализацией понимается делегирование на местный уровень лишь определенных функций. Функции присущие национальному (федеральному) уровню при таком подходе никому не делегируются. Мы будем использовать термин децентрализация в узком смысле.

Делегирование полномочий. С этим термином может быть связано много недоразумений. Его очень часто путают с термином децентрализация. В частности, для России такое смешение терминов является обычным. В собственном смысле слова делегирование полномочий означает делегирование некоторых функций, но не ответственности за их исполнение. Например, функция по осуществлению определенных социальных выплат может быть передана с государственного уровня на местный уровень, но ответственность за эти выплаты продолжает нести государство. В работе под делегированием полномочий будет пониматься именно передача некоторых функций.

Услуги, которые муниципалитеты обязаны предоставлять в соответствии с национальным (федеральным) законодательством. Под этим термином (понятием) подразумевается практика некоторых стран Центральной и Восточной Европы (России в том числе) в соответствии, с которой местные органы власти обязаны ежегодно включать в расходную часть своих бюджетов финансирование услуг определенного вида. Такую ситуацию нельзя описывать термином "децентрализация", поскольку последний предполагает определенную самостоятельность местных администраций в принятии решений о структуре расходов.

Очень часто об этом термине говорят в ситуации, когда национальное правительство возлагает ответственность за оказание определенного вида услуг на региональные или местные органы власти, но не предоставляет финансирования (вообще или в полном объеме) для покрытия издержек. Типичными для Восточной Европы являются случаи, когда национальное правительство законодательно устанавливает субсидии на потребление воды и услуг транспорта. Правительство отдает распоряжение муниципалитетам выплачивать эти субсидии из их бюджетов, но при этом не предоставляет средств для покрытия издержек. Для России такая ситуация широко распространена прежде всего в сфере социальных выплат. В дальнейшем для ее отражения мы будем использовать термин необеспеченные мандаты.

Определение функций (расходных полномочий) муниципалитетов.

Функции и расходные полномочия, возложенные на местный уровень власти сильно варьируются по странам Восточной Европы. Нет единой модели разделения полномочий между властными структурами и в странах Западной Европы и в других регионах мира. Для стран Восточной Европы это можно проиллюстрировать на примере важнейшей услуги – образования. В России на местный уровень власти возложена полная ответственность за выплату зарплаты учителям и другому персоналу в начальных и средних школах, за содержание и ремонт школ. Новое строительство школ осуществляется в значительной степени за счет средств местных бюджетов. В Румынии местные власти не несут никаких расходов по образованию. В Польше местные власти несут затраты только на дошкольное образование. В Чехии затраты на начальное и среднее образование разделены между местным и государственным уровнями власти. В Болгарии и Венгрии ситуация в целом похожа на Российскую. В Латвии и Литве местные власти несут затраты связанные с начальным и средним образованием за исключением заработных плат учителей.

От различного подхода к определению функций муниципалитетов зависит и их доля в расходах консолидированных бюджетов стран. Сравнительные данные по доле местных бюджетов в консолидированном бюджете для ряда европейских стран приведены в Таблице 1

Таблица 1.

Источник: IMF, Government Finance Statistics, 1997. Госкомстат РФ, ежегодный доклад, 2000 г.

Из Таблицы 1 видно, что доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете европейских стран варьирует весьма сильно. Их доля в России сравнительно высока, хотя и имеет явную тенденцию к снижению. Сравнительно велики и расходные полномочия муниципалитетов в России. Формально это соответствует декларированным выше принципам децентрализации полномочий. Фактически структура местных расходов в России в основном определяется решениями Федерального Правительства.