Появление внебюджетных фондов и их использование в целях перераспределения публичных финансов параллельно с государственными и местными бюджетами в отечественной науке объясняется следующим образом:

«Ограниченность финансовых ресурсов в любой момент вызывает необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Потребность в перераспределении существенно возрастает при сложном финансовом состоянии экономики. Государственный бюджет во многом способствует мобильности средств благодаря незакрепленности доходов за конкретными видами расходов. Однако нельзя допустить излишних переливов средств по статьям расходов; в частности, особую заботу вызывают урезания расходов именно на эти цели. Поэтому очень важно определить наиболее острые участки развития и обеспечить целевое направление и использование поступающих средств».[20]

Внебюджетные фонды денежных средств являются разно­видностью целевых государственных и местных фондов денеж­ных средств. Они создаются как на федеральном, так и на региональном уровнях, как в силу самих законов РФ и постанов­лений Правительства РФ, так и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, но по решению компетентных органов. Внебюджетные фонды весьма разнообразны: по своему целево­му назначению они могут быть подразделены на социальные и экономические фонды.

К числу социальных внебюджетных фондов денежных средств относятся Пенсионный фонд РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования РФ.[21] Эти фонды называются внебюджетными соци­альными фондами потому, что созданы в целях эффективной реализации социальных задач, а именно: финансирования вы­платы пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т.д.

Пенсионный фонд РФ создан в соответствии со ст. 8 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в РФ», а ныне его деятельность регулируется Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании».[22] Его правовой режим определен Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденном Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.[23] В соответствии с названными нормативными актами Пенсион­ный фонд России образован в целях государственного управле­ния финансами пенсионного обеспечения в РФ. Он передан на переходный период в ведение Правительства РФ. Денежные средства фонда являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.

Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации составляется страховщиком на финансовый год с учетом обязательного сбалансирования доходов и расходов этого бюджета. При формировании бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год устанавливается норматив оборотных денежных средств. Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства Российской Федерации федеральными законами в порядке, определяемом Бюджетным кодексом Российской Федерации. Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации является консолидированным.

Статьей 16 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании» предусматривается также, что при формировании бюджета ПФР устанавливается норматив оборотных средств. Установление норматива оборотных средств необходимо в первую очередь в силу специфики функционирования той части пенсионной системы, которая продолжает работать на распределительной основе, в связи с чем по окончании финансового периода в бюджете ПФР должны быть предусмотрены средства, за счет которых начнется финансирование выплаты пенсий в следующем финансовом периоде.

Положение о том, что бюджет ПФР является консолидированным, означает, что в состав бюджета ПФР входят бюджеты всех его отделений в субъектах РФ. Это означает также, что бюджеты отделений ПФР в субъектах РФ являются составной частью консолидированного бюджета ПФР в целом как бюджета государственного внебюджетного фонда РФ и не являются бюджетами территориальных внебюджетных фондов. В связи с этим на бюджеты отделений ПФР в субъектах РФ не распространяются положения абз. 2 п. 2 ст. 145 БК о том, что проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных (представительных) органов субъектов РФ одновременно с представлением проектов законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Особо оговорено, что суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, средства, направляемые на инвестирование, выплаты за счет средств пенсионных накоплений, а также расходы бюджета ПФР, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части ИЛС и выплатой накопительной части трудовой пенсии, учитываются в составе бюджета ПФР отдельно.

Это связано с тем, что в связи с введением накопительного элемента пенсионная система в Российской Федерации и ее бюджет стали функционировать одновременно и на распределительной (страховая часть трудовой пенсии), и на накопительной основе (накопительная часть трудовой пенсии), что потребовало обособить учет средств накопительной части пенсионной системы.

Предусмотрено, что денежные средства обязательного пенсионного страхования хранятся только в ЦБР, и только в случае его отсутствия хранение денежных средств обязательного пенсионного страхования может осуществляться в иных кредитных организациях, перечень которых на конкурсной основе определяет Правительство РФ. Данная норма соотносится как со ст. 23 Федерального закона от 10.07.02 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[24], так и со ст. 23 Закона об основах обязательного социального страхования. Положение о том, что плата за банковские услуги со средств обязательного пенсионного страхования не взимается, также соответствует ст. 23.

Государственный фонд занятости населения РФ был в свое время образован в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» и предназначен для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и ре­ализацией государственной политики занятости населения. В настоящее время этот фонд ликвидирован, его средства переданы в федеральный бюджет.

В целях исполнения Закона Российской Федерации «О меди­цинском страховании граждан в Российской Федерации»со­зданы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Правовой режим этих фондов опре­делен Положением о Федеральном фонде обязательного меди­цинского страхования и Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденном Пос­тановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.[25]

Федеральный и территориальные фонды обязательного ме­дицинского страхования созданы для реализации государствен­ной политики в области обязательного медицинского страхова­ния граждан как составной части государственного социального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды — представительными и испол­нительными органами власти субъектами РФ.