4. Проблемы и пути реформирования системы межбюджетных отношений

на субфедеральном и местном уровнях

В настоящее время в Российской Федерации существует около 12.5 тыс. муниципальных образований. Лишь 400 из них являются донорами.

Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации. Не укрепив фундамент, нельзя кардинально улучшить всю систему. При этом в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Вопросы регулирования межбюджетных отношений в социальной сфере, в условиях, когда основные социальные функции, - образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по нуждаемости и др., - передаются с федерального уровня на региональный и далее в ведение муниципалитетов, приобретают особенно важное значение и требуют детальной проработки.

В бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. отмечалось значительное снижение доли расходов федерального бюджета. В консолидированном бюджете она снизилась с 84,8% в 1992 г. до 54% в 1997 г., т.е. на 30,8%. Одновременно в рассматриваемый период резко возросли доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Фактически за эти годы произошло серьезное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления и внебюджетных источников или, иными словами, так называемая децентрализация бюджетной системы государства.

В настоящее время через муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно‑коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение и социальную политику.

В целом отмеченные выше изменения в бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. носили прогрессивный характер - федеральный Центр освобождался от ряда управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в федеративных государствах обычно осуществляются на региональном и местном уровне. Тем самым Центр делал попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на развитие экономики в целом. По пути децентрализации в 80-е и 90-е годы шли все страны с развитой рыночной экономикой - США, страны Западной Европы, Япония.

Однако уровень децентрализации бюджетной системы России существенно превысил аналогичный показатель ряда федеративных государств с развитой рыночной экономикой. В частности, на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты в России приходится примерно на 12% больше финансовых ресурсов страны, чем в США, являющих собой образец классического федерализма.

Уровень децентрализации ресурсов в бюджетной системе России выше, чем в Японии, примерно в 1.58 раза; чем в США - в 1.9; чем в Канаде и Германии - в 2.47.

За последние годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных органов в области межбюджетных отношений резко обострилась. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово‑бюджетной и экономической базой. Недостающие суммы должны перечисляться непосредственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, однако в необходимом объеме этого зачастую не делается.

Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в законодательном порядке, разграничение предметов ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками.

В настоящее время доля местных финансовых ресурсов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации составляет более 20%. При этом следует отметить, что за последние годы явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Так, по сравнению с 1993 г. доля местных бюджетов в доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации возросла на 4%, а в расходной части - на 10%. Фактически, за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных бюджетов, произошла передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований.

Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в боль­шей своей части передана на местный уровень, не мо­жет нормально функционировать, - налицо явный де­фицит средств в местных бюджетах для ее реализации.

Сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов свидетельствует о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источника­ми, либо со скрытым дефицитом, сложившимся вви­ду искусственного занижения (путем урезания) реаль­ной расходной части бюджета.

Следствием этого положения являются постоянные задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, систематическое недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищно‑коммунального хо­зяйства, транспорта.

Именно задолженности местных бюджетов прак­тически всем, кто имеет финансовые взаимоотноше­ния с местными администрациями, создают кризис неплатежей, парализующий экономику России.

Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной не­сбалансированностью бюджетной системы, продолжающейся практикой принятия законов, влекущих за собой снижение доходов и увеличение расходов регио­нальных (соответственно и местных) бюджетов, от­части слабой активностью местных властей. Не менее серьезная проблема - структурное несоответствие му­ниципальных доходов и расходов.

Так шесть основных статей затрат местного само­управления - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита, - составляют 94% всех расходов муниципаль­ных бюджетов.

Данные статьи определяют только текущее содер­жание муниципального образования, соответственно на развитие муниципалитетов средства практически не выделяются. Расходы, связанные с развитием, так же, как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов - налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недоста­точности бюджетных доходов это приводит как к нео­правданному сокращению текущих, так и к неполно­му финансированию капитальных расходов.

Около 20% всех расходов местного бюджета состав­ляет заработная плата работников бюджетных орга­низаций, при этом основная доля в зарплате бюджетникам - это заработная плата работникам сферы об­разования. Она составляет 11% всех расходов бюджета, заработная плата работникам здравоохранения - 5.5%.

В общем объеме доходов местных бюджетов удель­ный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог на до­бавленную стоимость) составляет более 50%. При этом удельный вес налога на прибыль постоянно снижает­ся, что связано со значительным спадом промышлен­ного производства, вследствие которого налог на при­быль вообще перестал быть стабильным источником доходов муниципальных образований.