Распределение расходов между бюджетами должно осуществляться по принципу субсидиарности (помощи), который предусматривает обязанность высшей (государственной) власти финансово поддерживать органы местного уровня. Такая поддержка может способствовать финансовой автономии местной власти и расширению ее полномочий, о полном подчинении центральной власти речь не идет. Иными словами, государственное вмешательство в деятельность местных органов власти возможно только в известных пределах. Принцип субсидиарности определяет характер согласования местных и общегосударственных интересов, содержание и цель которого - обеспечить такой порядок, чтобы социальная услуга дошла до непосредственного потребителя.

Каждому гражданину Украины, где бы он ни проживал, Конституция гарантирует право на получение социальных услуг в соответствии с установленными стандартами (например, возможности получить образование, медицинскую помощь и т. д. не должны зависеть от места проживания). Игнорирование этого конституционного положения лишает граждан основных средств для полной реализации своего потенциала. На практике из-за ограниченности финансовых ресурсов у органа власти конституционные гарантии не всегда и не в полном объеме доходят до адресата. Так, в 2008 г. фактическая потребность в средствах для предоставления некоторых социальных льгот и гарантий не была удовлетворена: в течение года местные бюджеты получили из госбюджета субвенции для предоставления льгот отдельным категориям граждан и субсидий населению в объеме 18,389 млрд. грн., или 94,2% от запланированных сумм (19,529 млрд. грн.). Вместе с тем результаты проверок показывают, что при формировании и предоставлении трансфертов из центра на места игнорируются нормы действующего законодательства. Например, субвенции на выполнение инвестиционных проектов очень часто предоставляются в "ручном" режиме, принципы конкурентности между бюджетами органов местного самоуправления не применяются. Есть факты, когда неэффективное использование межбюджетных трансфертов приводит к обострению социальной напряженности. Вину за такие случаи следует возложить на главных распорядителей средств, Министерство финансов Украины и Государственное казначейство Украины, которые допустили просчеты и не обеспечили должный контроль.

Причины неэффективного использования средств кроются в целом ряде непрофессиональных управленческих действий - от планирования вплоть до финансирования, в невыполнении требований Бюджетного кодекса, которые содержатся в п. 6 ст. 7 и предусматривают достижение запланированных целей с максимальным результатом при использовании назначенных бюджетных ассигнований. Счетная палата Украины обнаружила значительные объемы неэффективного их использования (см. таблицу 1).

В общей структуре выявленных бюджетных правонарушений доля неэффективного (незаконного, в том числе нецелевого) использования средств за 2005-2008 гг. составила в среднем 45,0%. Наивысшим этот показатель был в 2005 г. -58,3% от всех выявленных бюджетных правонарушений, а наименьшим в 2006 г. -35,2%. В 2008 г. доля установленного неэффективного использования средств в общем объеме выявленных правонарушений составила 41,3%, хотя общий объем средств, например по сравнению с 2005 г., вырос на 2,650 млрд. грн.

Таблица 1. Структура бюджетных правонарушений в Украине в течение 2005-2008 гг. *(млн. грн.)

* Источник материалы отчетов Счетной палаты Украины за 2005-2008 гг.

Если рассмотреть отдельно структуру неэффективного использования бюджетных средств, то видно, что выявленные случаи связаны главным образом именно с управленческим фактором. Необоснованные, субъективные, неквалифицированные управленческие решения, принятые без соответствующего прогнозирования и планирования, приводили, кроме всего прочего, к прямым потерям государственного бюджета. Так, в 2008 г. 55,0% случаев неэффективного использования средств пришлось на недостатки в планировании или отсутствие обоснованного прогнозирования и планирования, 25,0% - на необоснованные управленческие решения.

Проверка использования в 2005-2006 гг. субвенций из госбюджета местным бюджетам, предоставленных для выполнения инвестиционных проектов социально-экономического развития и предупреждения аварий на объектах коммунальной собственности, выявила много недостатков. Среди них - принятие Кабинетом Министров Украины соответствующих решений с опозданием (во втором полугодии бюджетного года), предоставление значительных объемов средств в конце года, длительная задержка отдельными органами местной исполнительной власти и местного самоуправления с принятием решений о распределении сумм и т. д. Все это послужило причиной возврата неиспользованных денег в государственный бюджет на общую сумму 76,2 млн. грн. (6% от общего объема финансирования). Приведем конкретные примеры. Результаты аудита использования в 2007 г. и в первом полугодии 2008 г. субвенции из госбюджета бюджету Донецкой области на комплексную реконструкцию, расширение и техническое переоснащение коммунального предприятия "Дирекция по капитальному строительству и реконструкции международного аэропорта "Донецк" показали, что Министерство транспорта и связи Украины и Донецкий областной совет не обеспечили контроль за использованием этих средств при выборе проектной организации. Из-за изменений проектных решений стоимость строительства по сравнению с первоначальным проектом выросла на 127,5 млн. грн. Общая сумма потерь госбюджета превысила 128 млн. грн.

В 2009 г. городскому бюджету Львова были предоставлены субвенции на реализацию мер по круглосуточному водообеспечению города в сумме 100 млн. грн. Из них использовано только 29,3 млн. грн., или 29,3%.

Приведенные примеры наглядно демонстрируют, что неэффективное использование трансфертов из государственного бюджета вызвано прежде всего непродуманными управленческими решениями, несовершенным прогнозированием и планированием, продолжительным нахождением средств на счетах без движения. К сожалению, подобные факты приобрели системный характер, как на общегосударственном, так и на региональном уровнях.

Причинами неэффективного использования трансфертных сумм являются также приобретение за них морально устаревшего оборудования, завышение стоимости проектно-сметной документации, необоснованное увеличение капитальных расходов, оплата не предоставленных услуг, распыление денег по многочисленным объектам и т. п.