К сожалению, в основе практики регулирования федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами лежит договор о разграничении полномочий и предметов ведения. Попытаемся ответить на вопрос: что вызывает сомнение в договорной модели взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами?

В этой связи рассмотрим правовые проблемы порождаемые "массированным" внедрением договорной практики. Первый круг вопросов вытекает из договорных правоотношений "Российская Федерация - субъект (группа субъектов) Российской Федерации». Другие проблемы вызваны договорными правоотношениями групп субъектов Федерации между собой, без какого-либо участия Российской Федерации. И, наконец, проблема третья - договорные взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами, затрагивающие компетенцию органов местного самоуправления. К слову, в последнем послании Федеральному Собранию Президент РФ сказал о том, что «договорная практика была естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих наши федеративные отношения. При любом отношении к этой практике ясно, что она сыграла огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории».

Начнем с анализа текстов договоров и соглашений. В соответствии с п. "в" ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ленинградской области к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Ленинградской области, помимо предметов совместного ведения, установленных ст. 72 Конституции РФ, относятся, например, вопросы таможенной политики Российской Федерации на территории Ленинградской области, в том числе эффективное использование таможенных платежей и сборов, собираемых на территории Ленинградской области, для поддержки экспорта и развития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры, включая вопросы создания и развития локальных таможенных зон. В сочетании с п. "ж" вышеназванной статьи Договора, согласно которому сертификация и лицензирование отдельных видов деятельности на территории Ленинградской области (в том числе иностранных фирм, коллективов и граждан, осуществляющих деятельность на территории Ленинградской области) отнесены к совместной компетенции, можно судить, насколько сузилась компетенция Российской Федерации, предусмотренная п. "ж" и "л" ст. 71 Конституции России.

В ст. 3 вышеприведенного Договора предусмотрено, что в целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти Ленинградской области по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции РФ и перечисленным в ст. 2 настоящего Договора, органы исполнительной власти Ленинградской области заключают соответствующие соглашения с Правительством РФ. Данное положение полностью выводит заключение соглашений из-под контроля законодательной власти субъекта Федерации.

Положение ст. 8 Договора предусматривает возможность передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти Ленинградской области в соответствии со ст. 78 Конституции РФ по соглашению во всех случаях, если в Конституции РФ или федеральном законе нет прямого запрета па передачу осуществления соответствующих полномочий. Стоит отметить, - что в ч. 2 ст. 78 Конституции РФ содержится более мягкая формулировка, согласно которой полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъекта Федерации, "если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам".

Как известно, Конституция Российской Федерации, ее п. "з" ст. 71 относит к ведению Российской Федерации, в частности, федеральный бюджет и федеральные фонды регионального развития. Но объем курсовой работы не позволяет проанализировать договоры на этот счет, заключенные между Федерацией и другими ее субъектами, особенно Татарстаном и Башкортостаном. Однако рассмотрение их позволяет сделать вполне определенные выводы. Полосные договоры существенно не согласуются с нормами Конституции РФ. Кроме этого, они сопровождаются пакетами соглашений, которые в свою очередь сужают полномочия Федерации по сравнению с теми, которые установлены конституционными нормами.

Вторая, не менее серьезная проблема заключается в том, что группе субъектов Федерации, заключая соглашения и договоры между собой, позволяют себе не принимать во внимание нормы федеральной Конституции. Так. 30 июня 1997 г. было подписано соглашение между администрациями Сахалинской области, Хабаровского и Приморского краев "О развитии экономического сотрудничества". Положения преамбулы этого соглашения, как минимум, вторгаются в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Пункт "в" ст. 72 Конституции РФ предусматривает, что вопросы владения, пользования и распоряжения, в частности, природными ресурсами решаются и Федерацией, и ее субъектами совместно, тем более если речь идет об "определении стратегических направлений использования природных ресурсов Дальнего Востока".

Три субъекта Российской Федерации в п. 1.3 трехстороннего соглашения считают, что исходят ни много, ни мало из "общегосударственных интересов", хотя по п. "е" ст. 71 Конституции установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального и др. развития Российской Федерации есть ее исключительная прерогатива.

Вывод очевиден: при заключении соглашений подобного рода нарушается единство системы исполнительной власти, предусмотренное п. 2 ст. 77 Конституции РФ. Кроме того, углубляется разрыв между субъектами Федерации, составляющими единый экономический район России, усиливается "асимметричность" Российской Федерации.

Анализ договоров, заключенных между Правительством Москвы и субъектами РФ (их уже около 150) или подписанных Президентом Республики Татарстан (а среди них есть и международные), показывает, что многие из них существенно вторгаются в компетенцию собственно Российской Федерации.

Существует третья проблема, вытекающая из развития договорной практики. Она касается предметов ведения муниципальных образований, которые все чаще становятся предметом регулирования, но не в договорах, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ и являющихся приложениями вышеупомянутых договоров.

Конечно, становление местного самоуправления в реальной жизни России оказалось одной из самых сложных задач. На современном этапе возник комплекс экономических (затянувшийся кризис в переходе к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей ранее социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей. В таких сложных условиях процесс выполнения соглашений, вызывающих дублирование функций органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта Российской Федерации (в том числе местными органами государственной власти), может даже выхолостить суть местного самоуправления, создать впечатление ненужности этого института, призванного укреплять демократизм гражданского общества и весь конституционно-правовой механизм интеграции. Из приведенных примеров и рассуждений напрашивается вывод, что подписание подобных договоров, а тем более соглашений в настоящее время является скорее исключительной, чем общепринятой практикой урегулирования отношений между федеральными и региональными органами власти. Необходим выход из создавшейся ситуации.