Тенденции развития и укрепления институтов гражданского общества сигнализируют обратное: движение в сторону расширения демократии и открытого диалога всех сторон политического процесса.

Бывший генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в докладе «Мы, народы: роль Организации Объединенных Наций в XXI веке», прозвучавшем на заседании Генеральной Ассамблеи ООН 27 марта 2000 г., особо отметил, что «сфера международных публичных отношений, включая ООН, должна быть еще шире открыта для участия многих субъектов, вклад которых имеет существенно важное значение для управления процессом глобализации. В зависимости от рассматриваемых вопросов они могут быть организациями гражданского общества, частного сектора, парламентариев, местных органов власти, научных объединений, учебных заведений и многих других видов организаций. Сегодня глобальные вопросы уже не являются исключительной прерогативой министерств иностранных дел, а государства перестали быть единственным инициатором решений для многочисленных проблем нашей небольшой планеты. Вместе с национальными механизмами принятия решений в творческой разработке новых форм глобального управления принимают участие многочисленные, разнообразные и все более влиятельные негосударственные субъекты. Чем сложнее проблема – будь то переговоры о введении запрета на наземные мины, введение ограничений на выбросы, которые способствуют глобальному потеплению, или учреждение Международного уголовного суда, – тем чаще мы видим, что в поиске консенсусных решений, вместе с государствами участвуют неправительственные организации, учреждения частного сектора и многосторонние агентства»5.

Действительно, с каждым годом все более определенно обозначает себя тенденция роста числа международных неправительственных организаций (НПО), выражающих интересы гражданского общества. По мнению руководителя Росзарубежцентра Э.В. Митрофановой, число НПО в мире увеличилось в 40 раз за последнее десятилетие6. Это новая реальность, которую нельзя игнорировать, поскольку она представляет собой возможность принимать решения и решать проблемы по-новому, то есть сообща. Это касается не только международной практики, но и внутригосударственной, так как в новых условиях государство не способно обеспечить качественное и справедливое управление, не прибегая к помощи общественных структур.

Характеризуя особенности государственного управления на современном этапе развития, эксперты отмечают стремление добиться учета социальных аспектов в экономической политике и структурной перестройке. Это реакция на тенденцию к экономической либерализации, которой характеризовались 80-е и 90-е гг. прошлого столетия. Такая реакция в значительной степени является следствием обращений гражданского общества (ГО) и неправительственных организаций, количество и влияние которых, как уже отмечалось выше, за последнее десятилетие значительно возросло.

Многообразие НПО является следствием многообразия общественных интересов. В новых условиях у государства возникает радикальная потребность в дополнительных каналах получения информации от общества.

Правительства США, Европейского союза, России и всего цивилизованного мира уже столкнулись с проблемой качества управления. Возникла несовместимая с эффективностью диспропорция между архаичным государственным управлением и возросшей степенью многообразия сферы его ответственности. Возможны только два мыслимых пути решения проблемы соотношения многообразий7:

1) усложнение (повышение степени многообразия) субъекта управления (органов государственной власти);

2) упрощение (снижение степени многообразия) управляемого объекта (общественных структур).

Реализация второго варианта в современных условиях более чем утопична. Возможно лишь организационное упрощение общества путём сокращения числа партий, экономических и политических единиц. Но это не окажет ожидаемого эффекта, поскольку не затронет эволюционных процессов внутри общества. По-прежнему будет идти рост политического давления на властные структуры в обход традиционных систем политического представительства. Развитие НПО – внешнее выражение обозначенной тенденции. Усложнение субъекта управления представляется, на наш взгляд, наиболее верным решением и требует детального рассмотрения.

Можно выделить три основных пути приведения системы органов государственного управления к необходимому уровню сложности.

1. Экстенсивный путь: расширение структуры органов государственного управления и увеличение числа чиновников.

2. Интенсивный путь: содержательное усложнение чиновников, то есть развитие человеческого капитала. Усложнение процесса рекрутирования бюрократии, ведомственные программы обучения и переподготовки кадров.

3. Сетевой подход: необходимо ввести понятие «менеджмент знания»8 (knowledge management), которое играет ключевую роль в раскрытии смысла данного подхода. Социальные сети предполагают перестройку системы вертикального администрирования, основанного на иерархиях, в систему горизонтального управления, предполагающего участие ГО при разработке политических решений, обмен знаниями и сотрудничество на основе диалога.

Первый путь наименее эффективный, поскольку ведёт к созданию громоздкой неповоротливой машины, требующей огромных финансовых затрат на поддержание жизнедеятельности и качественное выполнение функций. Современная практика показывает, что административные реформы отвергают экстенсивный путь, поскольку направлены на оптимизацию управленческих функций и сокращение финансовых издержек. Попытка создания грамотного и ответственного чиновника заслуживает большего доверия, чем практика увеличения их численного количества. Но такой подход также не удовлетворителен, поскольку качественное улучшение содержания отнюдь не отменяет недостатков формы. Система разработки решений остаётся мало отзывчивой к сигналам из внешней среды. Вывод очевиден: проблему соотношения многообразий можно решить лишь одним путём, а именно путём преобразования как формы, так и содержания органов государственного управления.

По нашему мнению, первые два пути по созданию эффективной системы государственного управления необходимо рассматривать как меры, реализуемые в рамках одного общего подхода, который можно охарактеризовать как реформирование традиционной иерархической системы управления. При таком подходе стоит задача сохранения устоявшихся практик и имеющейся структуры государственного управления, основанной на принципах единоначалия, чёткой регламентации действий, оценке эффективности по объёму освоенных ресурсов. Инновации, внедряемые в старую структуру, не имеют перед собой цель её радикально трансформировать, а лишь модернизировать отдельные блоки системы, в том числе и за счёт реализуемых программ информатизации государственного сектора. Необходимо отметить особую роль сетевой модели управления, реализация которой способна обеспечить создание новой системы органов государственного управления, а также дать дополнительные возможности для расширения демократической практики.

Многообразие, являясь следствием возросшего количества информации, само производит информацию, а именно многообразие общественных интересов и установок. Принятие политических решений предполагает накопление информации, её структурирование и анализ, что в итоге приводит к получению знания и применению его для упорядочивания общественной жизни. Полученное знание оформляется в чёткие нормы или распоряжения, власть которых распространяется на всю территорию государства.