Хотя Государственная Дума в 1999 году отвергла попытки внести частичные изменения в Конституцию РФ 1993 года, в российском обществе созрело убеждение в необходимости ее реформы. Этот вопрос опять возникает в новой Думе, начавшей работу в 2000 году.

Известно, что Конституция 1993 года была принята в спешке, в своеобразных условиях, которые сложились после вооруженного противостояния парламента и президента. В Конституционном совещании преобладали лица, включенные в его состав по должности или назначенные президентом, ее окончательный текст после совещания подвергся некоторой правке. Да и в 28 субъектах Федерации (из 89) она либо не получила большинства голосов на референдуме, либо не выносилась на голосование. Правда, хотя последнее очень важно, неодобрение федеральной конституции на территории субъекта не означает, что она не действует на этой территории, если принята общегосударственным референдумом или установленным большинством субъектов (отказ субъектов или субъекта федерации в ратификации имел место и в США, и в Германии, что не исключило ее применения).

Недостатки принятия и содержания Конституции РФ 1993 года не умаляют ее выдающихся достоинств. Она закрепила переход от тоталитаризма к демократии, сыграла огромную роль в развитии нового российского общества, в становлении новой государственности и формировании личности, свободной от тоталитарных оков. Ее демократический потенциал далеко не исчерпан. "Изменение Конституции, -пишет В. Путин, - представляется неотложной и первоочередной задачей", хотя его оценка, что "мы имеем по-настоящему хорошую Конституцию" [I], на мой взгляд, несколько преувеличена. Конституцию 1993 года придется обновлять, а затем и заменять. Однако к реформе Конституции следует подходить очень осторожно, руководствуясь, как и в медицине, принципом: не навредить. В условиях современного российского общества при сложившейся расстановке политических сил это предполагает большую подготовительную работу и выделение определенных этапов реформирования.

Это необходимо не только в связи с социально-политическими факторами, но и по юридическим причинам. В Конституции России содержатся три "неприкосновенные" главы (I, II, IX). Любые их изменения (даже редакционные) по строгому смыслу Конституции невозможны без созыва Конституционного собрания (оно может также отвергнуть предложенные поправки, сохранив прежний текст). Эти положения необычны. В зарубежных конституциях содержатся предметные запреты (например, во Франции нельзя изменять республиканскую форму правления, в Бразилии -демократические принципы избирательной системы), но не бывает запрещений "по объему", касающихся третьей части глав Конституции. А поскольку изменять Конституцию надо (есть в ней и ляпсусы) и поскольку перспективы принятия закона о Конституционном собрании туманны, встает вопрос: что можно сделать до этого?

Горизонты изменений и этапы реформирования

В последнее время проводится много симпозиумов и круглых столов, в том числе в государственных учреждениях высокого уровня и с участием очень известных политических деятелей, где так или иначе затрагиваются вопросы реформы Конституции. Однако выступления, в том числе в печати, в основном сводятся к переделу власти, к изменениям взаимоотношений президента, парламента и правительства. При всей важности они имеют все-таки частный характер в общей модели новой конституции. Между тем, приступая к решению отдельных вопросов, важно определить общую концепцию, "каркас", основные параметры общества, государства, положения коллективов, личности, которые будут присущи России в третьем тысячелетии. Любые содержательные (не редакционные) изменения конституции эффективны, если они осуществляются в рамках заранее продуманной и обоснованной концепции, если известны границы, которыми следует руководствоваться даже при частичных поправках. Ломать и строить кусками тоже, конечно, можно, если нет иного пути (а все предлагаемые в устных и письменных дискуссиях изменения исходят именно из того, что можно трогать только Ш-VIII главы Конституции [2]), но в этом случае нужна общая концепция основ конституционного регулирования общества, государства, коллектива и положения личности, человека и гражданина.

Изучая новые конституции стран мира (Испании 1978 г., Бразилии 1988 г., Казахстана 1995 г., ЮАР 1996 г., Польши 1997 г., Албании 1998 г., Финляндии и Швейцарии 1999 г.), мы можем отметить элементы нового, которые, видимо, будут присущи третьему тысячелетию, хотя некоторые другие еще неясны, а третьи -спорны. Тем не менее, выявляя тенденции мирового конституционного развития, исследуя современные способы конституционного регулирования некоторых важнейших общественных отношений, можно заключить, что Конституция России 1993 года по ряду вопросов не соответствует международным стандартам.

Вряд ли можно сразу внести все необходимые изменения и тем более принять новую конституцию. Необходима длительная подготовительная работа. В некоторых постсоциалистических странах новейшие конституции разрабатывались пять-семь лет (Польша, Украина)1. Однако, во-первых, уже сейчас есть правовые основания для изменения большинства глав Конституции РФ, а во-вторых, определяя перспективу, можно выделить несколько этапов изменений, идя к цели шаг за шагом. В результате, когда потребуется новый текст Конституции РФ или будет необходимо внести изменения в I, II, IX главы, сделать это будет гораздо легче. Представляется, что можно было бы выделить три этапа реформы (если изменения будут действительно вноситься в конституцию) или три этапа подготовки отработанных блоков норм, согласованных с большинством политических сил и готовых к внесению в текст, когда это позволят условия. Этапы имеют в основном предметный, а не хронологический характер, могут перекрещиваться во времени, но и хронология может использоваться как ориентир и организующее начало.

На первом этапе (ориентировочно 2000-2001 гг.) целесообразно заняться структурой органов государства, усовершенствовать взаимоотношения президента, парламента, правительства, решить вопрос об основах правового положения глав субъектов Федерации в связи с порядком замещения ими своей должности (решение этого вопроса облегчит внесение последующих изменений), о контроле в отношении местного самоуправления (возможно использовать некоторые элементы романо-германской или иберийской систем местного самоуправления). Видимо, уже в эти годы можно обсудить вопрос о реформе структуры Федерации. То, что один "равноправный" субъект Федерации входит в другой, представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике. Да и идея ассоциированного субъекта, используемая конституциями некоторых республик, не выдерживает критики2. Достижение консенсуса по этим вопросам может означать лишь наработанный и юридически подготовленный материал, а может иметь своим результатом и включение соответствующих норм в Конституцию. Подготовка таких изменений началась в 2000 году созданием федеральных округов и установлением ответственности губернаторов и мэров.