 укрепление Федерации, построение эффективного государства в существующих границах;

 укрепление субъектов Федерации путем их объединения;

 завершение разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти;

 повышение эффективности государственного аппарата;

 дальнейшее развитие межбюджетных отношений;

 государственная поддержка социально-экономического развития в проблемных и стратегически важных регионах страны, в том числе таких, как Юг и Дальний Восток России, Калининградская область.

Глава 3. Перспективы реинтеграции Тюменской области

В мае 1994 года группой ученых Центра прикладной этики Тюменского научного центра Сибирского отделения РАН был проведен консультативный опрос экспертов «Тюмень в процессе формирования новой региональной политики», материалы которого были изданы отдельным сборником. Ответы экспертов — политиков, администраторов, ученых, журналистов — на анкету опроса весьма интересны и показательны как некий «срез» состояния проблемы регионализации Тюменской области и России в целом. Данные материалы дают возможность, отталкиваясь от мнений экспертов, сделать некоторые заметки о проблемах регионализации и ближайших перспективах региональной политики в России. Автор данной работы не является экспертом по проблемам Тюменской области, ни разу там не был и не владеет специальной информацией; поэтому ряд проблем, описанных в данном тексте, рассмотрен в общем контексте политического развития. Само по себе понятие «новая региональная политика» вызывает у значительной части экспертов явное отторжение: во-первых, «новая» политика противопоставляется «старой», коей в СССР практически не было; во-вторых, в действиях нынешних федеральных властей трудно усмотреть следы какой-либо последовательной региональной политики. Данное замечание представляется верным лишь отчасти: разумеется, если понимать под политикой некие осознанные действия субъекта по целенаправленному преобразованию объекта, то приходится признать, что ничего подобного региональной политике в России не существует и в ближайшее время не предвидится; если же под политикой понимать то, что обычно вкладывается в этот термин в обыденно-газетном смысле, — действия, направленные на перераспределение властных полномочий и ресурсов между теми или иными субъектами — то следует констатировать, что региональная политика как элемент политики в целом существовала всегда. В этом смысле «новизна» политики была связана скорее не с изменением сути механизмов политического воздействия, а с изменением форм и методов политической борьбы, состава и расстановки сил важнейших политических актеров. В советский период региональная политика развивалась в основном в рамках «экономики согласований» и сводилась к более или менее эффективному лоббированию перераспределения ресурсов по формальным — партийным и/или ведомственным — либо неформальным каналам. Типическим примером подобного понимания региональной политики было известное инвективное высказывание Е. Лигачева в адрес Б.Ельцина на XIX конференции КПСС, когда будущему Президенту России было поставлено в вину, что тот в бытность первым секретарем Свердловского обкома партии «посадил область на талоны» (иначе говоря, недостаточно эффективно выбивал продовольственные фонды в Москве). Данная система сложилась в послесталинский период как разновидность «бюрократического рынка», подробно описанного в работах В.Найшуля и других авторов. Применительно к региональному «срезу» предметом бюрократического торга были, помимо традиционных ресурсов, также статусы в формальных и неформальных иерархиях управленческих структур. Среди особенностей «старой» региональной политики выделим также относительную устойчивость неписаных правил игры (разумеется, система знала отдельные исключения — достаточно вспомнить блага, которыми была осыпана Калиновка, «малая Родина» Н. Хрущева; но набор данных случаев был ограничен), а также более или менее стандартные ролевые функции основных актеров — институтов КПСС, групп давления, центральных органов управления (Госплан, отраслевые ведомства и т.д.). Этот период для Тюменской области совпал с «золотым» веком освоения нефтегазоносных месторождений и, надо признать, не был использован в полной мере тогдашними хозяевами области на благо ее развития. Можно понять тоску по этому «золотому веку» нынешнего губернатора Тюменской области Л. Рокецкого, сокрушающегося по поводу неудачного для Тюмени размещения нефтеперерабатывающих заводов («хотя бы один НПЗ» удалось пробить областному руководству до перестройки — и развитие региона могло пойти совершенно иначе). В самом деле, подобное недовольство в той или иной мере, вероятно, испытывают многие руководители регионов — о рациональности размещения производств в советский период говорить можно лишь с большой натяжкой .

В результате «старой» региональной политики сложилась ресурсная дифференциация регионов, которую в самом общем виде можно представить в виде триады АПК — ТЭК — ВПК, отмеченной как Т. Клячко, так и экспертами ИГПИ, включая автора этих строк. При этом внутрирегиональная дифференциация была характерна лишь для немногих регионов (в их числе — Тюменская область); в большинстве же республик, краев и областей — будущих субъектов Федерации сложилось доминирование одного из указанных факторов (вариант: паритет двух факторов). Субрегионов, обладавших, помимо национально значимых ресурсов, относительной экстерриториальностью по отношению к региональным столицам, было немного — на территории РСФСР можно было выделить лишь Тольятти с ВАЗом, Воркутинский угольный бассейн в Республике Коми и, возможно, некоторые элитные курорты (в этом же ряду — закрытые административно-территориальные образования, проблемы которых лежат за рамками данной работы)[7].

«Новая» региональная политика возникла с формированием полисубъектности и возникновением новых политических актеров — относительно независимых властных институтов и политико-экономических группировок на федеральном, региональном и (в случае Тюменской области) субрегиональном уровне. «Точкой отсчета» здесь стал 1990 год, когда началось формирование политической и правовой базы «нового» регионализма. Не вдаваясь в детальное исследование данного процесса, описанного, в частности, в работах ИГПИ, выделим несколько его этапов и их характеристики в связи с реформой национально-государственного устройства России.

1-й этап (1990 — август 1991). «Берите столько суверенитета, сколько сможете .». Этап «обвальной» суверенизации, стихийного и по большей части неправового «урывания» различными территориальными субъектами дополнительных полномочий и привилегий — декларации о суверенитетах, свободные зоны и т.д. К этому же периоду относится и закрепление в российской Конституции возможности выхода из состава краев и областей автономных образований (декабрь 1990 года), чем последние не преминули воспользоваться. В этот период латентные некогда региональные факторы стали «козырем» в борьбе между союзным и российским центрами власти, и неудивительно, что и те и другие, стремясь заручиться поддержкой в нижних этажах бывшей иерархии, повышали их статус, внося дополнительный хаос в и без того разваливающуюся систему. Ностальгические воспоминания об этом «золотом времени» представителя администрации города Тюмени — яркая тому иллюстрация: имея возможность выбирать сюзерена и самостоятельно устанавливая правила своей деятельности, местная власть, по сути, оказывалась полностью бесконтрольной и предоставленной сама себе. Неудивительно, что сочетание ресурсов ТЭК плюс частичный статус национальной автономии в этой ситуации превратили округа Тюменской области в мощный и в известном смысле самодостаточный политический фактор.