Парадоксы президентской системы власти

Конституции, закрепляющие президентскую власть, включают весьма противоречивые принципы и положения. С одной стороны, подобные системы рассчитаны на создание сильной, стабильной исполнительной власти, в достаточной степени обеспечивающей законность и базирующейся на плебисците, чтобы выдержать напор самых различных группировок и интересов, представляемых законодателями. В концепции демократии, т.е. власти "народа", как ее понимал Руссо, от лица которого, предположительно, и выступает президент, эти интересы не имеют никакой законной основы; по понятиям англоамериканцев, демократия, естественно, подразумевает столкновение - иногда даже очень значительное - самых разных интересов. При этом конфликт между вовлеченными сторонами зачастую выходит за рамки локальных столкновений. С другой стороны, в конституциях, утверждающих президентское правление, тоже отражены опасения персонализации власти: страшные воспоминания о королях и каудильо так просто не проходят. Основное конституционное положение, исключающее возможность произвола власти, - это запрещение переизбрания, а также необходимость согласительных и консультационных мероприятий при назначении президента, механизм импичмента, выборность судебных органов и институты типа чилийской "контралории". Более того, вмешательство вооруженных сил в качестве "poder moderator" может быть весьма полезно как инструмент для обуздания слишком зарвавшихся глав исполнительной власти. В опыте президентского правления и латиноамериканских стран налицо противоречия между конституционными положениями и политической практикой.

Следует также остановиться на том, как основополагающее противоречие между стремлением к обеспечению сильной и стабильной исполнительной власти и неослабной подозрительностью в отношении той же президентской власти в рамках систем президентского правления сказывается на общей политике и стиле руководства, на конкретных политических решениях и высказываниях президента и его оппонентов. Именно здесь содержится зерно конфликта, который невозможно объяснить лишь обстоятельствами социально-экономического, политического или идеологического характера. Даже если допустить, что испаноязычные страны - в силу самой своей природы - склонны к утверждению личной власти, несомненно, в ряде случаев укреплению этой тенденции способствуют сами институционные порядки этой системы.

Если попытаться в нескольких словах изложить суть основного различия между президентской и парламентской системами, то можно сказать, что парламентаризм придает политическому процессу определенную гибкость, тогда как системе президентского правления присуща жесткость. Подобная жесткость, могут возразить сторонники президентского правления, это положительный момент, поскольку она помогает предотвратить неопределенность и отсутствие стабильности, характерные для парламентской системы. Ведь при парламентской форме правления множество "действующих лиц" - партии, их лидеры и даже рядовые законодатели - могут в любой момент в период между выборами внести какие-то кардинальные изменения, произвести перегруппировки и, что самое главное, назначить или сместить премьер-министра. Но хотя необходимость в наличии твердой власти и предсказуемости вроде бы говорит в пользу президентской формы правления, такие неожиданные события, как, скажем, смерть президента или серьезные ошибки, допущенные им под давлением непредвиденных обстоятельств, могут сделать президентскую власть еще менее предсказуемой и зачастую даже более слабой, чем власть премьер-министра. Последний всегда может повысить свою "законность" и увеличить свою власть путем получения вотума доверия или в результате роспуска парламента и проведения новых выборов. Кроме того, смещение премьер-министра не обязательно сопровождается кризисом власти.

Подобные соображения особенно важны в периоды перехода от одного режима к другому и при необходимости консолидации власти, когда жесткие положения президентской конституции уступают перспективе компромисса, предлагаемого парламентаризмом.

Выборы по принципу "победитель получает все"

До сих пор мы ограничивались в основном обсуждением институционных аспектов проблемы и рассматривали в первую очередь конституционные положения - писаные и неписаные. Однако необходимо остановиться еще и на том, как осуществляется политическое соперничество при системе прямого президентского правления: стиль руководства в подобных системах, взаимоотношения между президентом, политической элитой и обществом в целом, а также на том, как осуществляется власть и разрешаются конфликты. Проведя различия между парламентской и президентской формами правления, которые вытекают из самой сути их институциональных структур, мы готовы теперь рассмотреть вопрос о том, какая из этих двух форм предпочтительнее для создания, укрепления и сохранения демократии.

В этом смысле система президентского правления вызывает большие сомнения, поскольку она работает по принципу "победитель получает все", что само по себе делает демократическую политику игрой с нулевой суммой, а ведь подобные игры, как известно, чреваты конфликтом. Хотя парламентские выборы могут дать абсолютное большинство одной партии, чаще всего такое большинство получает несколько партий. Разделение власти и образование коалиций привычно для глав исполнительной власти, одинаково внимающим требованиям мелких партий. Эти же партии в свою очередь не оставляют надежд на получение некоторой доли власти и, следовательно, своего места в системе власти как таковой. И напротив, убежденность в обладании независимой властью и поддержкой народа может дать президенту ощущение силы, даже когда он представляет интересы незначительного числа политических партий. Учитывая свое положение и роль, он может оказаться перед лицом более жесткой и неприятной оппозиции, чем премьер-министр, который выступает от лица временной правящей коалиции и не претендует на то, чтобы говорить от лица народа.

В отсутствие поддержки абсолютного и сплоченного большинства парламентская система неизменно включает элементы, которые узакониваются в виде так называемой "консоциональной демократии". Режимы президентского правления тоже могут включать "консоциональные" ("межсоциальные") элементы. Когда при весьма неблагоприятных обстоятельствах демократия была восстановлена в Венесуэле и Колумбии, официальные конституции требовали, например, президентского правления, но лидеры основных партий быстро обратились к "консоциональным" соглашениям для смягчения жесткого и бескомпромиссного варианта президентских выборов. Опасность президентских выборов по принципу "победитель получает все" усугубляется жесткими сроками действия президентской власти. Обычно на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные. Не остается никаких надежд на какие-либо подвижки в заключенных союзах, повышение стабильности правительства путем создания крупных коалиций национального единства или коалиций в обстоятельствах чрезвычайных, новые выборы в ответ на резкое изменение обстоятельств и т.д. Вместо этого те, кто проиграл, вынуждены ждать четыре или пять лет, практически не имея доступа ни к исполнительной власти, ни к властным структурам. Выборы по принципу "победитель получает все" слишком высоко поднимают ставки при выборе президента, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации.