Причем на первом этапе патриоты, как вспоминал впоследствии Д. Адаме, меньше всего думали о «консолидации огромного континента под началом единого национального правительства». Напротив, они были уверены, что бывшие колонии, ставшие называться государствами (по-английски states: в русском языке это английское слово стало транскрибироваться как «штаты»), навсегда останутся именно «конфедерацией государств, каждое из которых будет иметь отдельное правительство». Это убеждение подкрепилось ссылками на классиков политической мысли от Аристотеля до Монтескье, доказывавших, что республики, в отличие от монархий, могут устоять только на небольших территориях. Главные усилия американцев оказались сосредоточены на политическом обустройстве каждого отдельного штата.[23]

В 1776 г. Континентальный конгресс, выступавший в роли общеамериканского политического органа, одобрил проект Статей Конфедерации, объединительный государственный документ, переданный для ратификации штатам. Он провозглашал вступление североамериканских штатов в «прочную лигу дружбы» и в первой по важности (второй по счету) статье объявлял, что «каждый штат сохраняет суверенитет, свободу и независимость» в осуществлении прав, «определенно не делегированных Соединенным Штатам, собравшимся в Конгрессе». Поскольку о верховенстве Конфедерации не упоминалось, штаты выступали как самостоятельные государства. Все права Конгресса. в том числе и «исключительные», сопровождались оговорками, подчеркивавшими суверенитет штатов. Так, для реализации «исключительных прав» Конгресса требовалось согласие не менее двух третей штатов. Среди прав, делегированных Конгрессу, явно не доставало самых важных, без которых он не мог претендовать на роль сколько-нибудь эффективного органа. Конгресс был лишен права вводить налоги и ввозные пошлины, что превращало его во «власть без кошелька», вечного просителя и должника легислатур штатов. Он был лишен и права регулировать торговлю между штатами, что быстро привело к бесчисленным «экономическим войнам» между ними. Конгресс был наделен правом арбитража всевозможных споров между штатами, но не располагал средствами принуждения к исполнению своих решений. Во всех случаях он должен был рассчитывать на добрую волю правительства штатов.

Из трех ветвей власти – законодалельной, исполнительной, судебной – Статьи Конфедерации зафиксировали создание лишь одной, законодательной, в лице Конгресса. Что касается исполнительного органа, то он выступал в качестве придатка законодательного: Конгресс мог создавать из своих делегатов всевозможные комитеты, наблюдавшие за проведением принимаемых решений в жизнь. Исполнительная власть оказалась крайне распыленной: Конгресс отказался назначить как главу исполнительной власти, так и какое-либо подобие исполнительного совета. Только в 1781 г. под давлением объективных обстоятельств Континентальный конгресс отважился создать в обход Статей Конфедерации иностранный, военный, военно-морской и финансовый департаменты и поставить во главе каждого из них постоянного секретаря.

Сам Конгресс состоял из одной палаты, ее депутаты ежегодно сменялись легислатурами штатов и могли быть в любой момент отозваны. Каждый штат, независимо от числа делегируемых депутатов, имел на заседаниях Конгресса один голос. Как показала политическая практика революционного периода, члены Конгресса воспринимали себя зачастую как посланников суверенных республик, обязанных неукоснительно проводить в жизнь волю своих легислатур. Временами правительства штатов как будто вообще забывали о существовании Конгресса. В 1784 г. в Конгрессе едва наскребли кворум для утверждения договора с Англией, признававшего независимость США.

Для ратификации Статей Конфедерации требовалось единодушное согласие всех штатов. Это привело к тому, что они вступили в силу только 1 марта 1781 г. Окончательный вариант Статей Конфедерации отличался от проекта в одном пункте: право собственности на западные земли закреплялось не за штатами, а за Континентальным конгрессом (только при этом условии согласился одобрить Статьи Мэриленд, у которого не было собственного фонда свободных земель).[24]

Статьи Конфедерации внешне соответствовали демократическим принципам. Так, они провозглашали создание однопалатного Континентального конгресса, максимально ослабляли исполнительную власть. Для ряда американских историков это послужило основанием утверждать, что принятие Статей Конфедерации означало торжество демократического крыла революции и поражение умеренных. Подобное мнение представляется не вполне убедительным. Дело в том, что в Континентальном конгрессе, выработавшем Статьи Конфедерации, демократы никогда не были в большинстве. Этот документ отразил в первую очередь острые разногласия между штатами, их нежелание поступиться своими экономическими и политическими интересами ради достижения национального единства. Сторонники Статей Конфедерации скорее воспользовались демократической аргументацией для того, чтобы закрепить суверенитет штатов. Что же касается непосредственно демократов, то отнюдь не все из них были децентралистами, а некоторые, среди них Пейн и Франклин, одними из первых выступили за провозглашение верховенства Континентального конгресса в отношении правительств штатов.

Обращает на себя внимание тот факт, что соотношение сил между децентралистами и централистами менялось в пользу последних на каждом новом этапе революции. До революции и в начале ее сторонники сильной центральной власти исчислялись единицами, а идея политической децентрализации значилась на одном из первых мест среди лозунгов патриотического движения. Однако постоянное и резкое ухудшение экономических и политических позиций Конфедерации, отказ правительств штатов от финансовых обязательств перед Континентальным конгрессом и одновременно их неспособность из-за «разнобоя» интересов и политических позиций справиться с самыми насущными вопросами, в том числе военными, привели к росту популярности идеи сильного федерального правительства. Этому благоприятствовало и совместное участие американцев в континентальной армии, резкое возрастание в ходе войны общеамериканских проблем.[25]

Централизация государственной власти объективно отвечала общенациональным интересам США, она являлась условием сохранения и развития их экономической независимости, политического престижа на международной арене, где властвовали европейские монархии. Этот смысл и направленность государственной централизации понимали Пейн, Франклин, другие американские демократы, к ее восприятию подходили и народные массы, преимущественно и в первую очередь городские слои. Существуют много свидетельств открытых выступлений ремесленников и рабочих, заинтересованных в защите национальной промышленности от иностранной конкуренции и борьбе с инфляцией, в пользу сильной федеральной власти. Однако инициатива централизации государственной власти, как и сама организация сильного федерального правительства, оказались делом рук политической элиты США, использовавшей централизаторские настроения части «низов». Американские «верхи», взяв в свои руки формирование сильного центрального правительства, сумели реализовать свои социальные интересы и цели и компенсировали экономические и политические потери, которые они понесли на первых этапах революции. Если перестройка государственного управления на первых этапах испытала сильнейшее воздействие демократов, то его консолидация была осуществлена в соответствии с замыслами элиты. Среди этих замыслов на первом месте стояла ликвидация демократических «излишеств» политической системы революционной поры, отстранение от государственной власти мелкобуржуазных фракций и ее концентрация в руках «верхов».