Поскольку 80-е г. XVIв. характеризуются народными восстаниями, не следует считать борьбу народов Среднего Поволжья присущей только для Казанского края, и видеть её только под политическими лозунгами сепаратистских татарских феодалов. Широкие слои местного населения участвовали в восстании, прежде всего, в целях сопротивления растущей феодальной эксплуатации, выступали против постоянно повышающихся норм сбора ясака и других налогов, против закрепощения всё новых и новых категорий крестьянства. Восстания в это же время происходили и в других районах России: в 1583г. например, в Шацком уезде произошло выступление русского и мордовского крестьянства ряда деревень, которые поднялись против феодальной эксплуатации Черняевского монастыря.[3] Происходили волнения и в других местах.

Восстания 70 – 80-х гг. XVIв. в Среднем Поволжье затрудняли процесс становления органов местной администрации, создание её чёткой структуры. Царскому правительству приходилось не просто формировать состав управления в крае, но искать его формы, которые были пригодны для много этнического района при отсутствии среди коренного населения значительной русской прослойки. Кроме того, нужно было учитывать окраинное положение Поволжья в XVIв.

Организация управления Казанским краем во 2-ой половине XVIв.

В момент завоевания Казани была создана единственно логичная форма управления через привычные в России должности воевод как военных начальников. Должность воеводы возникла ещё в Древней Руси. Тогда это был начальник княжеской дружины или глава народного ополчения. В XIV-XVв. воеводская должность существовала рядом с наместнической и отличалась тем, что если наместник сосредотачивал в своих руках административно-финансовую и судебную власть в уезде, то воевода был начальником ратных (военных) сил. Правда в первое время местное управление, созданное Иваном IV в Среднем Поволжье, внешне носило оболочку наместнической власти и первые казанские воеводы не редко назывались наместниками.[4]

В дальнейшем элементы наместнического управления отмирают, а воеводское управление приобретает черты гражданского управления. Воеводское управление, введённое в Казанском крае как гражданское одним из первых показывает свою жизнеспособность в Среднем Поволжье с нерусским составом коренного населения, а в дальнейшем (в начале XVII в.) распространяется на всю Россию.

Бывшая территория Казанского ханства первоначально была разделена на два воеводства – Казанское и Свияжское. Оба они были независимыми друг от друга, равноправными в своих отношениях с центральной властью. Но постепенно определяется более важное политическое значение Казанского.

Во второй половине XVIв. административное управление возглавлялось «большим» воеводой, который концентрировал в своих руках всю полноту власти в крае. Рядом с ним были «меньшие», число которых было различно в разных городах в разные годы.

Функции воевод и их действия определялись наказами, которые выдавались сначала царём, а потом центральным органом по управлению Поволжьем – Приказом Казанского дворца. Среди обязанностей Казанских и Свияжских воевод, безусловно, на первое место были поставлены военные вопросы. Они отвечали за безопасность города и посада. Городские ворота ежевечернее запирались, а ключи от ворот передавались воеводе, они должны были каждую ночь объезжать город, досматривать на стороже людей[5] и контролировать ситуацию. В документах, особенно в писцовых книгах прослеживается, что кроме ответственности за военную безопасность в уезде и обеспечения внутреннего порядка, одной из обязанностей воевод было руководство хозяйственной жизнью города, торговыми операциями, строительством и.т.д.

Одним из важнейших полномочий воевод было наделение поместьями служилых людей («испомещение их») на основе верстания центральной властью – «государевых присыльных грамот».[6] Одной из обязанностей было составление списка служилых людей и контроль за их службой. Всё это показывает, что воеводы обладали широкой и иногда почти не контролируемой властью в рамках управляемого ими уезда. Правда, фактическое положение не соответствовало их юридическим правам. Формально их власть была ограниченна царскими грамотами и указами.

Казанский край был районом много этническим, и это накладывало отпечаток на организацию управления в нём. Согласно царским грамотам правительство запрещало воеводской власти применять насилия по отношению к местному нерусскому населению, требовать от него приношений и допускать «волокиту» при ведении дел.

Итак, после присоединения Среднего Поволжья к России созданное здесь управление строится по воеводскому принципу с большим количеством должностных лиц приказного характера. Но чёткой структуры управления выработано не было. Наблюдается много случайного и трудно проследить какие-то общие закономерности и черты. Применительно к этому времени можно скорее говорить об отдельных учреждениях, а не о системе. Но нужно отметить, что в Среднем Поволжье не получили развития органы дворянского местного управления. В созданной структуре администрации края отсутствуют и наместнические органы с их кормленым принципом управления.

Источники дают возможность утверждать, что в течение второй половины XVIв. в Казанском крае происходило становление воеводской системы, определялись их функции и правовые нормы.

До настоящего времени нет связного изложения истории оформления центрального учреждения по управлению Казанским краем. Нет никаких свидетельств о существовании в 50-е и начале 60-х г. XVIв. специального органа по управлению Казанским краем в центре, в столице России.

Процесс создания органов приказного центрального управления был в значительной степени бессистемен и даже случаен. Принципы деятельности приказов и центральных органов власти создавались без плана. Всё это даёт основания полагать, что оформленного центрального органа по управлению Поволжьем в 50-е и начале 60-х г. не существовало. В этот период времени район Поволжья был окраиной России, и здесь сохранялась военная обстановка.

От середины 60-х г. XVIв. встречаются бесспорные свидетельства существования «Казанской избы» – прообраза будущего приказа Казанского Дворца. О постоянном функционировании приказа Казанского дворца применительно к 90-м г. XVIв. и началу XVIв. говорят уже многие документы.[7]

Приказ Казанского дворца существовал до проведения первой областной реформы Петра I и прекратил своё существование после создания Казанской губернии (1708г.), которая включила в себя почти всю территорию подведомственную приказу Казанского дворца.

Компетенция его была своеобразной: осуществлял административное, финансовое и судебное управление подведомственной ему территорией, ведал натуральным сбором с нерусского населения, контролировал составление ясачных книг.[8]

Приказ ведал территорией со значительным и разнообразным коренным нерусским населением, где основной задачей было формирование национальной политики России. Относясь к областным учреждениям, он становится территориальным органом. Власть Приказа распространялась не только на территорию бывшего Казанского и Астраханского ханств, но и включала в себя частично Нижегородский край и мещерские города, и до 1637г. всю территорию Сибири.