Возьмем, к примеру, избирательное законодательство республик, лидеры которых наиболее жестко публично заявляют о необходимости существования республиканского гражданства.

Согласно Конституции Республики Татарстан (ч.1 ст.70) право избирать и быть избранными имеют граждане Республики, Президентом РТ может быть избран гражданин республики, постоянно проживающий на ее территории не менее 10 лет и владеющий государственными языками (татарским и русским) (ч.1 ст. 108). Подобные конституционные положения, получающие развитие в текущем законодательстве Республики, безусловно, противоречат Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года в редакции от 30 марта 1999 года.

Напомним, что законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Федерации всем российским гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Таким образом, установление подобных норм субъектом Федерации не допускается.

Мы уже обозначали, что самые явные ограничения прав граждан, не обладающих республиканским гражданством, неизбежно будут проявляться в политической сфере. Поскольку реализация политических прав с помощью гражданства может обеспечивать социальные преимущества лицам, принадлежащим к «титульной» нации.

Здесь небезынтересно будет сравнить соотношение численности представителей титульной нации, проживающей на территории республики, с их представительством во властных структурах. Наиболее показателен пример Татарстана. Если в целом на территории Татарстана проживает 48,3 % татар при 43,5 % русских и 8,2 % других народностей, то 78,1 % республиканской правящей элиты составляют татары4. Кроме как этнизацией власти этот факт никак иначе и не идентифицируешь. По сути единственным и последним серьезным представителем русских в политическом руководстве Республики был верный соратник Шаймиева сегодня постоянный представитель РФ при Европейских сообществах, Чрезвычайный и Полномочный посол В. Лихачев, которого вытеснили с поста Председателя Государственного Совета Республики под давлением значительной части националистически настроенной республиканской политической элиты, недовольной в том числе и его резкой и последовательной критикой республиканского закона о гражданстве.

Проблема функционирования института республиканского гражданства заключается не только в сложности определения политического статуса российского гражданина, проживающего на территории республики в составе Российской Федерации, и особенно тех россиян, которые приедут для проживания в Татарстан после принятия республиканского закона о гражданстве. Хотя, безусловно, важно, будут ли они обладать всем комплексом политических прав на участие в политической и общественной жизни, в осуществлении государственной власти Республики или уподобятся по своему статусу негражданам на этой территории по примеру Эстонии. Это касается не только избирательных прав, права на участие в референдуме, но и других не менее важных конституционных прав и свобод: свободы мысли и слова, свободы информации, права на объединение, свободы проведения публичных мероприятий, права петиций.

Обязательно надо учесть и социальные риски введения этого института — определение социального статуса такого гражданина. Отсутствие республиканского гражданства у россиянина, постоянно проживающего на территории Республики, реально может препятствовать реализации его прав в сфере трудоустройства, занятия должностей на публичной службе Республики.

Помимо этих соображений настораживает тот факт, что, например, в Татарстане одним из аргументов необходимости принятия республиканского закона о гражданстве было объяснение, что граждане Республики пользуются гораздо более широкими социальными льготами по сравнению с остальными россиянами. Считалось, что только на граждан Татарстана будут распространяться законы о приватизации, купли-продажи любой недвижимости, включая землю. Более того, депутаты парламента Татарстана предлагали отложить введение в действие республиканского закона о земле, который предполагал разный порядок купли-продажи земли гражданами и негражданами Татарстана, до принятия Закона РТ о гражданстве5. О каком построении современного гражданского общества, как общества социального многообразия и взаимной терпимости, добровольной социальной кооперации, развитой культуры общественного диалога и выражения общественного мнения, может идти речь, если изначально закладывается дискриминация его членов.

Как известно, в главе первой Конституции Российской Федерации 1993 года "Основы конституционного строя" закрепляются основополагающие нормы о гражданстве Российской Федерации, которые рассматриваются в качестве конституционных принципов этого правового института. Принцип единого и равного российского гражданства не случайно нашел отражение именно в этой главе Конституции, пересмотр которой чрезвычайно усложнен, и призван гарантировать необходимую незыблемость конституционного текста от опасных попыток внесения политически односторонних конституционных изменений. Такое расположение объясняется важностью реализации этого принципа в рамках федеративного государства, представляющего сегодня в действительности один из главных проблемных узлов становления современного российского федерализма.

Уже сейчас можно говорить о двух уровнях серьезных коллизий Конституций республик и принимаемых республиканских законов о гражданстве с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, с одной стороны, и российской Конституции и Закона РФ о гражданстве от 28 ноября 1991 года, с другой.

Чтобы разобраться в этой ситуации, на наш взгляд, необходимо определиться: 1) каковы истоки и причины этих коллизий; 2) что означает в федеративном государстве единое гражданство; 3) каковы тенденции развития института гражданства субъектов Федерации исходя из анализа законодательства о гражданстве, принятого в республиках; 4) каковы необходимы концептуальные изменения в федеральном законодательстве о гражданстве.

Что касается первого вопроса.

Истоки российской федеративной модели, выстроенной на основе Конституции 1993 года, когда, с одной стороны, федеральная Конституция в части 4 статьи 5 провозглашает равноправие всех субъектов Федерации, а с другой, в части 2 той же статьи именует республики государствами, тем самым, превращая их в "привилегированные регионы", имеющие особые отношения с федеральным центром, следует искать в прошлом государственно-правовом опыте полиэтнического государства, а если быть более точной, в начале 90-х годов Россия представляла собой нетипичную Федерацию с исторически сложившимися автономными образованиями, занимавшими лишь определенную часть территории страны.