Вместо того чтобы занять позицию укрепления в проекте Конституционного Акта государственно-правовых, конституционных механизмов, с помощью которых только и возможно создание Союзного государства, обе стороны стали выдвигать на первый план в многочисленных вариантах Конституционного Акта принципы международного права. В частности, Союзное государство трансформировалось в «межгосударственное образование нового типа»; для принятия решения органами Союзного государства предусматривалось использование «права блокирования» принятия решения представителями одного государства, а также права вето на законы Союзного государства и т.д.

Парадокс ситуации состоял в том, что для создания «межгосударственного образования нового типа» Союзный Договор вообще не нужен. Не нужен и Конституционный Акт. Достаточно использовать для этих целей ст. 79 Конституции Российской Федерации и ст. 8 Конституции Республики Беларусь, что не потребует изменений в Конституциях обоих государств.

Среди специалистов наметились два разных подхода. Одни призывают не торопиться с образованием Союзного государства, предварительно создать экономические и другие условия, но для этого достаточно межгосударственных форм сотрудничества, чему были посвящены предшествующие договоры тех же государств о Сообществе и Союзе.

Другие полагают, что следует двигаться дальше и формировать федеральное государство, чему и посвящен Договор о создании Союзного государства, а также подготовленный на его основе проект Конституционного Акта. Именно Союзное государство обладает более эффективными властными механизмами и рычагами, позволяющими, как утверждают сторонники такого подхода, быстрее решать геополитические, макроэкономические и интеграционные задачи.

Какой путь будет избран – вопрос высокой политики. И только после того как тот или иной выбор будет сделан, станет возможным создание единой организационно-правовой базы. Время для этого давно пришло. «Пора прекратить, – считает Президент России,ы – жевать жвачку десять лет».[14]

Соответственно и юристы должны будут заниматься либо «трансформацией», «унификацией», «имплементацией» норм международного права в национальное законодательство, либо созданием единой правовой системы Союза.

Опыт западных стран показывает, что формирование организационно-правовых механизмов по разработке и принятию для органов Союзного государства многочисленных проектов нормативных актов в соответствующих сферах, анализ всех вариантов последствий принимаемых решений, экономические расчеты и подсчеты являются важнейшим условием, облегчающим принятие политических и экономических решений на уровне президентов России и Белоруссии.

Исходя из интересов развития двух государств, предстоит, очевидно, снова осмысливать и конкретизировать Программу действий по реализации Договора. При этом следует учесть огромный теоретический задел и практический опыт развития таких программ как у нас, так и на Западе.

Поэтапное воссоединение двух государств в последнее время приостановилось. Во многом из-за противоречий, заложенных в самом Договоре, которые и завели этот процесс в неизбежный юридический тупик. На стадии обсуждения проекта Конституционного Акта эти противоречия затруднили и саму работу над этим актом. Вместо того чтобы представить на подпись президентам новый, на этот раз профессионально составленный, вариант договора, его авторы все надежды на выход из тупика стали возлагать на политическую волю президентов.

Договор о создании Союзного государства вступил в силу после подписания его главами двух государств, ратификации и обмена ратификационными грамотами. Об общенародном голосовании за принятие Договора речи в нем не идет. Реальное создание Союзного государства определяется Конституционным Актом, который предусматривает вынесение его на референдумы в государствах-участниках. Таким образом, основной документ - Договор - на референдум не выносится, а выносится производный от него проект Конституционного Акта Союзного государства, разработанный в его развитие и продолжение.

Если учредительной власти нет и под Договором стоят подписи двух президентов, которые лишь руководствуются, как сказано в преамбуле Союзного Договора, волей народов России и Белоруссии к «единению», то по своей форме учредительный договор становится международным и для придания ему юридической силы достаточно его ратификации парламентами двух государств. Для придания же Договору юридической силы учредительного акта необходим референдум, что и предусмотрено Конституционным Актом Союзного государства.

§ 2. Потенциал Конституции и повышение эффективности Союза

Магистральной тенденцией развития Содружества является наполнение форм многостороннего сотрудничества реальным содержанием, их адаптация к масштабным разноплановым задачам, стоящим перед государствами – участниками, как во взаимодействии друг с другом, так и с межгосударственными объединениями вовне (Европейским Союзом, Всемирной торговой организацией и др.). В этих условиях ст. 79 Конституции России приобретает актуальное звучание.

Укрепление демократической основы организации и деятельности различных форм межгосударственного объединения в рамках Союза есть важнейший путь повышения их эффективности. Для достижения этой цели существует только один способ – укрепление конституционных основ деятельности институтов Содружества. Политические игры, амбициозность, разжигание национализма ни к чему, кроме потерь и дезорганизации, не приводят.

Опыт европейских союзов и сообществ убедительно показал, что межгосударственные соглашения и договоры оказывались неэффективными, если проводились в отрыве от демократических институтов – референдумов, парламентов, общественных организаций – и одновременно не сопровождались созданием «бюрократических» правовых механизмов и процедур, обеспечивающих принятие и реализацию необходимых решений.

Оба этих начала – демократическое и «бюрократическое» – формируются непосредственно на основе конституций, в которых нередко содержится подробное описание процедур взаимодействия в рамках Европейского Союза, что обеспечивает устойчивость и прочность организационного механизма. Для отношений государств – членов этого Союза с его органами характерно, что передача государством – членом объединения своих суверенных прав межгосударственным объединениям (учреждениям) происходит законодательным путем, в порядке, установленном конституцией государства. Приоритет отдается учредительной власти, а не международному договору; например, п. 2 ст. 9 Конституции Австрии гласит, что на основании закона или государственного договора, одобряемого Национальным Советом, отдельные суверенные права Федерации могут быть переданы межгосударственным учреждениям и их органам.[15]

Европейский парламент в настоящее время усиливает демократическую составляющую Европейского Союза и, образуя довольно сложную систему организующих, консультативных и контрольных органов, соподчиненную как Парламенту, так и национальным органам, обеспечивает эффективность принимаемых решений в процессе совместной деятельности представителей государств Союза. Практика показала, что существовавшая до этого система межгосударственных соглашений оказалась неэффективной и неизменно приводила к провалу.