Введение

Европейский совет – высший орган политического руководства Европейского Союза. Его статус и назначение определены непосредственно в учредительном договоре. Согласно ст.4 Договора о ЕС «Европейский совет даёт союзу необходимые для его развития побудительные импульсы и определяет для него общие политические ориентиры». Европейский Совет можно квалифицировать как верховную инстанцию Союза. Он не только принимает решения, ориентирующие развитие Союза, но и разрешает возникающие политические коллизии, в частности между институтами, или если решение не было найдено в рамках Совета. Показательна в этом отношении формула, содержащаяся в ст. 40а Ниццского договора, относящаяся к концепции продвинутого сотрудничества. В ней записано, что член Совета может потребовать передачи спорного вопроса в Европейский совет как «высшую инстанцию»[1].

1. Статус Европейского совета

В состав Европейского Совета входят главы государств и (или) правительств государств – членов ЕС, возглавляющих исполнительную ветвь власти, а также председатель Европейской Комиссии. Каждого члена Европейского совета в период проведения сессии сопровождает глава ведомства иностранных дел, а Председателя комиссии – член комиссии, ведающий вопросами внешних связей.

Решение о проведении периодических встреч глав государств и (или) правительств членов Европейских сообществ было официализированно в 1974 году на саммите в Фонтенбло во Франции. Руководители шести государств-членов решили встречаться не менее трех раз в год для обсуждения наиболее важных вопросов развития Сообществ. Регулярность проведения таких встреч мотивировалась, прежде всего, необходимостью координации и согласования внешнеполитических усилий, поскольку вопросы внешней политики находились за пределами ведения Сообществ. Решение саммита формально не носило юридически обязательный характер. Принимаемое на основе консенсуса, оно лишь сообщалось в коммюнике о встрече. Такая процедура была использована для придания саммита особого статуса, исключающего его инкорпорацию в систему институтов, предусмотренных учредительными актами. Официализация статуса периодических встреч руководителей государств-членов Сообществ и Председателя Комиссии была осуществлена в 1986 году путем включения соответствующего постановления в Единый европейский акт. Формула Единого европейского акта была повторена и несколько расширена в Договоре о Европейском союзе и воспроизведена в консолидированном тексте.

Европейский совет не включен учредительными договорами в перечень институтов ЕС. Его решения носят политический, а не правовой характер. Соответственно, они не являются нормативно-правовыми актами и политически обязательны только для государств-членов, но не для частных лиц. Такие решения не подлежат в силу самой своей природы оспариванию в судебном порядке. Решения Европейского совета – это по сути дела директивные указания, коим должны следовать и коими должны руководствоваться в своей практической деятельности правительства государств-членов и институты ЕС.

По своей природе такого рода решения ближе к рекомендациям, нежели к обязательным нормативным правовым актам. Это косвенно вытекает из тех постановлений учредительных договоров, которые в той или иной степени характеризуют полномочия Европейского совета. Так, ст.17 Ниццского договора, изменяющая аналогичную статью Договора о ЕС, предусматривающая формирование общей оборонной политики, устанавливает, что она могла бы быть «преобразована в общую оборону, если Европейский совет примет такое решение. В этом случае он будет рекомендовать государствам-членам принять решении согласующееся с их конституционными требованиями»[2]. Приведенное положение не только определят конкретные полномочия Европейского совета (только он может принять решение об общей обороне), но и природу самого решения (рекомендуют государствам-членам). На практике все важные для союза и судеб европейской интеграции решения обсуждаются, согласовываются и облекаются в форму рекомендации, как государствам-членам, так и институтам ЕС именно Европейским советом.

Реальные полномочие Европейского совета могут быть определены не только на базе нормативных текстов, сколько в результате анализа практики его деятельности. Опыт подтверждает, что в рамках Европейского совета принимаются все наиболее важные политические решения по чрезвычайному широкому спектру вопросов. Это относится ко всем сферам ведения Сообществ и Союза. Европейский совет решает вопросы, связанные с переходом к тому или иному этапу развития, принимает решения, необходимые для разработки и введения новых учредительных актов, созыва межправительственных конференций, рассматривает и одобряет (или не одобряет), намеченные программы развития, решает вопросы, связанные с приемом новых членов, определяет общие ориентиры экономического, социального и финансового развития союза, осуществляет верховное руководство общей внешней политикой и политикой безопасности, оборонной политикой, направляет и контролирует осуществление сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере.

Практически Европейский совет может принять к своему рассмотрению любой важный вопрос жизнедеятельности и эволюции Сообществ и Союза. Этому, в частности, способствует формула, согласно которой на рассмотрение Европейского совета передаются все спорные проблемы, возникающие на ином уровне, в том числе на уровне Совета. Не препятствуют такому порядку строгие правила соблюдения каждым из институтов закрепленной за ним компетенции. Этот принцип не нарушается, так как Европейский совет своими решениями не подменяет компетенцию отдельных институтов. Речь не идет в данном случае о нормативных правовых актах. Их реализация и последующее правовое оформление, если в этом есть необходимость, осуществляется в соответствии с процедурой функционирования иных институтов и порядком принятия ими нормативно-правовых актов.

Важные изменения в статус Европейского совета предлагает внести Конституция ЕС. Главное изменение состоит в наделении Европейского совета статусом института Союза. Таким образом, изменяется юридическая природа принимаемых решений, структура, порядок и процедура работы Европейского совета. Особенности статуса и осуществление полномочий высшим руководящим органом находят отражение в том, что из ведения Европейского совета изымается законодательная функция. Принимаемые им нормативно-правовые акты могут облекаться только в форму решений. Для их принятия не всегда требуется консенсус, и, соответственно, возможно применение процедуры принятия решений квалифицированным большинством голосов.

2. Порядок работы и процедура принятия решений

Заседания Европейского совета собираются не менее двух раз в год. Возможен также созыв внеочередных сессий. Именно на этих заседаниях принимаются все наиболее значимые и важные решения. Председательствует глава государства или руководитель правительства той страны, которая согласно учредительным договорам осуществляет в данный шестимесячный период председательствование в Союзе. Соответственно, хотя бы одно заседание Европейского совета проходит на территории той страны, к которой принадлежит председательствующий. Он же обеспечивает созывы как очередных, так и внеочередных заседаний, а равно подготовку всех необходимых для этого документов и материалов. Роль председателя особенно значительна, так как он обеспечивает осуществление не только организационной подготовки проведения сессий Европейского совета. В период между сессиями и в рамках сроков своего председательствования он осуществляет представительство Союза и Сообщества в сфере международных отношений. Обычно он лично участвует в наиболее важных встречах и переговорах, в которых представлены интеграционные объединения.