Начало XXI века во многом открыло совершенно новую страницу для арабо-израильских отношений на Ближнем Востоке. На протяжении всех 90-х годов мир с надеждой наблюдал за происходящим в регионе, и американское правительство прилагало все возможные усилия для установления мира между Израилем и арабскими странами. Однако в связи с начавшейся осенью 2000 года интифадой президент США Билл Клинтон столкнулся с тем, что к концу его второго президентского срока уровень конфликтности на Ближнем Востоке превышал тот, который мы наблюдали в начале 90-х годов, то есть до его прихода к власти. Окончание президентства Клинтона и начало президентского правления Буша проходит под знаком не только коллапса мирного процесса, но и опасности эскалации противостояния и развязывания крупномасштабных военных действий. К концу 2000 года Израиль сталкивается с конфликтными ситуациями сразу в трех плоскостях: с палестинцами на Западном Берегу и в Газе, с арабским населением внутри своих границ, а также с Сирией и Ливаном. При этом палестинский лидер Ясир Арафат находит общий язык с исламской оппозицией в лице Хамаса, и десятки активистов, принадлежащих к этой организации, освобождаются из палестинских тюрем. Попытки американской дипломатии остановить кровопролитие не принесли ожидаемых результатов: устная договоренность о прекращении огня, достигнутая в Шарм аш-Шейхе между израильским премьер-министром Эхудом Бараком и палестинским лидером Ясиром Арафатом никак не отразилась на реальных событиях.

Палестинская и израильская общественность была на тот момент во многом просто не способна идти на уступки, прекращать военные атаки и проникнутые горечью обиды демонстрации и выступления – слишком много было пролито невинной крови в ходе жестоких расправ с обеих сторон. К моменту прихода Джорджа Буша-младшего к власти ситуация усугубилась еще и тем, что ожидаемое коалиционное правительство в Израиле создано не было, и в ходе выборов победил Ариэль Шарон.

Еще в ходе предвыборной кампании республиканская партия, кандидатом которой является Джордж Буш-младший, заявляла о своем намерении снизить уровень своей международной вовлеченности и уделять основную долю внимания внутриполитическим, а не внешнеполитическим проблемам. Таким образом, никого не удивило одно из первых решений Колина Пауэлла, принятых им на посту госсекретаря, не посылать американского представителя на арабо-израильские переговоры в Табе и отложить на неопределенный срок назначение нового посла на Ближнем Востоке (при Клинтоне эту должность занимал Деннис Росс). Эти решения соответствовали республиканской концепции внешней политики, и были подтверждены словами Пауэлла в ходе его выступления перед комитетом Сената по международным делам: «Стороны должны сами прийти к миру. Мы также намереваемся отныне рассматривать весь регион в целом, а не только мирный процесс». При этом, когда стали известны результаты выборов в Израиле, Колин Пауэлл счел необходимым связаться по телефону с лидерами некоторых арабских государств, убеждая их дать Шарону время на формирование правительства и формулирование концепции своей внешней и внутренней политики.

На протяжении весны 2001 года ситуация на Ближнем Востоке продолжала ухудшаться: американская администрация пыталась оказать воздействие на стороны, но жестокие столкновения свели на нет достигнутые договоренности. Становилось очевидным, что США следует в очередной раз пересмотреть свои позиции на Ближнем Востоке, так как ни Арафат, ни Шарон на тот момент не могли сами предложить никакого решения, и вмешательство Соединенных Штатов могло бы дать обоим достойный предлог для прекращения огня. (Арафат по политическим причинам не мог призвать свой народ прекратить акты насилия и жестокости, боясь потерять значительную часть общественной поддержки, а Шарон намеревался продемонстрировать, что насилие не может являться инструментом для манипулирования Израилем).

Для пересмотра политики в отношении арабо-израильского конфликта администрация США взяла за основу так называемый «Отчет Митчелла», над которым с октября 2000 года работала комиссия в составе пяти человек под руководством бывшего лидера сенатского большинства Джорджа Митчелла. Комиссия воздерживается в отчете от обвинения какой-либо одной из сторон в развязывании конфликта, рассматривает позиции как Израиля, так и Палестины и предлагает следующие меры для преодоления кризисной ситуации: ПНА в лице Ясира Арафата должна выступить против использования актов насилия в качестве инструмента для политических манипуляций и начать сотрудничать с Израилем в сфере безопасности, от Израиля же требовалось прекращение строительства поселений (причем конкретного определения данного понятия дано не было, что позволило палестинцам трактовать термин «поселения» по своему усмотрению).

Отчет Митчелла также предоставлял американской администрации на выбор два основных возможных направления внешнеполитической линии в отношении арабо-израильского конфликта, отличавшихся по уровню американской вовлеченности. Суть первого направления заключалась в постоянном присутствии представителя госсекретаря в регионе, который должен был бы посредством так называемой «челночной дипломатии» совместно с лидерами обеих сторон составить план действий, определить временные границы его осуществления и создать некий комитет для мониторинга исполнения условий договоренностей. Второе же направление предполагало более низкий уровень вовлеченности США. Сторонам предлагалось принять основные положения отчета Митчелла и в течение 4–6 недель разработать план действий, с тем, чтобы впоследствии вернуться за стол переговоров.

Внимательно проанализировав результаты работы комиссии Митчелла, госсекретарь выступил со следующим заявлением, которое в дальнейшем и определило американскую позицию в отношении происходящего на Ближнем Востоке. 21 мая Колин Пауэлл призвал стороны публично осудить насилие, немедленно прекратить вооруженные столкновения и обозначил план действий – за временным прекращением огня должно последовать окончательное, затем, по прошествии некоторого времени, в течение которого стороны могли бы пересмотреть свои позиции, появилась бы реальная возможность вернуться за стол переговоров.

Основным отличием между рекомендациями, содержащимися в отчете Митчелла, и призывом, заявленным Пауэллом, является положение о прекращении строительства новых поселений – госсекретарь предпочел не упоминать этот пункт в ходе своего выступления. Основной причиной этого явилось, в первую очередь, понимание того, что израильское правительство не согласилось бы с планом действий, содержащим критику строительства поселений, более того, оказалось бы необходимым немедленно начинать переговоры по Иерусалиму как по спорной территории, к чему ни одна из сторон не была готова. Американская администрация также учитывала тот факт, что локомотивом начала вооруженных столкновений явились вовсе не поселения, занимающие незначительную часть общей площади Западного Берега и Газы, следовательно, нелогичным было бы ожидать, что вслед за прекращением строительства поселений немедленно последует прекращение насилия.