Однако резкие заявления официальных представителей США и НАТО в адрес Белграда не означали, что администрация Б. Клинтона сформировала свою позицию по косовской проблеме. Этот процесс растянулся на более длительный срок, и вплоть до начала осени 1998 г. носил весьма неоднозначный и противоречивый характер, что объяснялось как сложностью самой проблемы, так и тем, что руководство США просто не успело более или менее четко определить собственные интересы и приоритеты в отношении конфликта в Косово. Как заметил в июне 1998 г. Мортон Абрамовиц, президент Международной кризисной группы - неправительственной организации, ведущей активную деятельность на Балканах, риторика по косовскому вопросу "меняется каждый день", и "ни Запад, ни С. Милошевич не знают, что делать" в cложившейся ситуации. По мнению президента американского Балканского института Джеймса Хупера, цель политики США на этом этапе состояла в том, чтобы "избежать каких-либо рискованных действий, прямой вовлеченности в конфликт и ответственности за его исход". В целом у политических наблюдателей порой даже возникало ощущение, что реальной целью переговоров, ведущихся американскими посланниками в Косово, было "затягивание решения косовской проблемы до того момента, когда президент Клинтон покинет Белый дом". Эта неясность и двойственность в полной мере отразилась на отношении администрации США к этническим общинам, а также политическим и военно-политическим группировкам в самом Косово[47].

Соединенные Штаты долгие годы поддерживали умеренную часть албанской оппозиции в Косово во главе с лидером Демократической лиги Косово И. Руговой, неофициально избранным в 1992 г. первым "президентом" самопровозглашенной "Республики Косово". 14 мая 1998 г. американскому посланнику на Балканах Р. Холбруку удалось организовать первую встречу И. Руговы с С. Милошевичем, на которой было принято решение продолжить переговоры в ходе дальнейших контактов. Такие переговоры состоялись 22 мая, однако уже следующая встреча была отложена из-за поездки И. Руговы в Вашингтон. Встреча с Б. Клинтоном, которая, по замыслу американских дипломатов, должна была поднять авторитет И. Руговы среди косовских албанцев, привела к обратному результату, укрепив за ним репутацию "марионетки США". Этому способствовало и совпадение визита И. Руговы в США с временной отменой Контактной группой (19 мая) и Европейским Союзом (26 мая) решения о запрете инвестиций в экономику СРЮ в качестве поощрения Сербии, начавшей диалог с косовскими албанцами. Хотя официально администрация Б. Клинтона продолжает считать "д-ра Ругову, избранного более чем 85% албанского населения Косово, законным представителем косовских албанцев", внешнеполитические круги США все более укреплялись в мысли, что "лидирующие позиции г-на Руговы серьезно, если не окончательно, ослаблены"[48].

Позиция США по отношению к экстремистской Освободительной армии Косово носила не менее противоречивый характер. В течение всего 1998 г. нельзя было однозначно ответить на вопрос, "рассматривает ли администрация Освободительную армию Косово в качестве легитимной политической единицы, с которой можно вести переговоры, или террористической организации". 23 февраля 1998 г., буквально накануне начала сербской полицейской операции в Косово, США объявили о некотором смягчении санкций против СРЮ в качестве поощрения С. Милошевича за поддержку умеренного правительства боснийской Республики Сербской во главе с Милорадом Додиком. Тогда же, выступая в Приштине, специальный представитель Госдепартамента Р. Гелбард назвал ОАК "без всякого сомнения, террористической группой", подчеркнув, что США резко осуждают террористическую деятельность в крае. Однако уже 12 марта, выступая перед конгрессменами, Р. Гелбард признал, что, хотя ОАК несет ответственность за ряд террористических актов, "правительство США официально не рассматривает эту организацию как террористическую". Позднее эту позицию подтвердил и пресс-секретарь Госдепартамента Дж. Рубин, заявивший, что организация, отдельные члены которой совершили акты терроризма, не обязательно является террористической. При этом "обеспокоенность" США действиями ОАК не шла ни в какое сравнение с озабоченностью по поводу политики Белграда, который, по мнению американских официальных лиц, "несет основную ответственность за принятие мер по прекращению насилия" и за то, что "под угрозу поставлено само существование сербского государства"[49].

По мере обострения обстановки и активизации военных действий в Косово США перестали игнорировать растущее политическое влияние ОАК. Американские посредники неоднократно встречались с представителями ОАК, пытаясь вовлечь их в политический диалог. Долгое время эта задача осложнялась практическим отсутствием политического крыла в рамках ОАК, представлявшей собой, по словам американских наблюдателей, "разнородное объединение партизанских групп", лидеры которых "малоизвестны и плохо связаны друг с другом". Первые контакты США с радикальными албанскими сепаратистами на высоком дипломатическом уровне относятся к концу июня 1998 г., когда Р. Холбрук на следующий день после переговоров с С. Милошевичем встретился с повстанцами в Юнике, а Р. Гелбард вступил в контакт с представителями ОАК в Западной Европе, пытаясь убедить их признать политическое лидерство И. Руговы в обмен на допуск к участию в переговорах. Хотя в начале июля США в рамках Контактной группы впервые с начала кризиса позволили себе довольно резкую критику в адрес ОАК, подчеркнув "неприемлемость насилия как способа решения проблемы Косово", уже в конце того же месяца Р. Гелбард официально заявил, что "Освободительная армия Косово - это реальная сила в крае, и как бы мы ни осуждали насилие с обеих сторон, ОАК должна быть представлена на любых переговорах о перемирии или мирном урегулировании". Показательно, что при тесных контактах с представителями албанского населения Косово США практически игнорировали сербскую общину: за все время своих поездок по краю Р. Холбрук не нашел времени встретиться с лидерами сербской общины и представителями православного духовенства[50].

Осенью 1998 г. политика США по "косовскому вопросу" явно активизировалась. Этому способствовал ряд факторов, и прежде всего развитие военно-политической ситуации в крае. Еще в середине июля 1998 г. представители ОАК заявляли, что контролируют около 40% территории Косово (по американским данным на тот же момент, около трети территории края либо полностью контролировалось ОАК, либо было ареной ожесточенных вооруженных столкновений). Однако в августе - сентябре того же года сербским силам безопасности совместно с армейскими подразделениями удалось подавить основные очаги сопротивления и практически полностью взять под контроль ситуацию в крае. Ответной реакцией со стороны международного сообщества во главе с США стала эскалация военно-политического давления на Белград. 23 сентября 1998 г. Совет Безопасности ООН принял резолюцию № 1199, требовавшую немедленного прекращения военных действий в Косово и постановлявшую в противном случае "рассмотреть дальнейшие действия и дополнительные меры по поддержанию или восстановлению мира и стабильности в регионе"[51]. 24 сентября на неформальном заседании в Виламоре (Португалия) министры обороны стран НАТО приняли решение о начале подготовки к нанесению ракетно-бомбовых ударов по Сербии и к наблюдению и контролю за перемирием, если таковое будет достигнуто. 1 октября Госдепартамент США призвал всех американских граждан срочно покинуть территорию СРЮ, а 12 октября Б. Клинтон выдвинул ультиматум С. Милошевичу, потребовав немедленного выполнения условий резолюции Совета Безопасности ООН №1199. На следующий день генеральный секретарь НАТО Х. Солана объявил о приведении вооруженных сил альянса в 96-часовую боевую готовность.