Такое положение было неустойчивым и побуждало отдельные регионы время от времени предпринимать попытки улучшить свое положение в бюджетной иерархии путем «самореспубликанизации», предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о приостановке налоговых отчислений в федеральный бюджет (кризис августа ¾ сентября 1993 г.) и т.п. Высокая степень политизации и непредсказуемость межбюджетных отношений крайне негативно сказывались на состоянии бюджетной системы н ограничивали возможности федерального правительства в проведении реформ, достижении финансовой стабилизации и сборе налогов.

Период стихийной децентрализации бюджетной системы России завершился к концу 1993 г. Относительная стабилизация политической ситуации и укрепление позиций федерального центра позволили в 1994 г. провести давно назревшую реформу межбюджетных отношений. Региональные органы власти и управления получили право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты; были сделаны шаги по установлению единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы; внедрены нормативно-расчетные методы распределения федеральной помощи (трансфертов) регионам на основе объективных критериев и формул; создан фонд финансовой поддержки субъектов федерации. Тем самым было положено начало формированию российской модели бюджетного федерализма.

Результаты проведенной реформы оказались неоднозначными. Самый тревожный итог 1994 г. состоит в том, что не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов федерации в бюджетной системе. Для четырех республик (Карелия, Татарстан, Башкортостан, Якутия) был, по существу, легализован особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом. Подписание договоров о разграничении полномочий (а в их составе ¾ бюджетных соглашений) с Татарстаном и Башкортостаном дало определенный фискальный эффект: во втором полугодии 1994 г. с территории этих республик началось поступление налогов в федеральный бюджет. Однако долгосрочные последствия политической «амнистии» субъектов федерации, откровенно нарушавших в течение последних двух-трех лет федеральное налогово-бюджетное законодательство, могут оказаться крайне негативными.

Менее 5% общей суммы налогов поступило в федеральный бюджет с территории Карелии, получившей налоговый «кредит» от федеральных властей. Единственным субъектом федерации (не считая Чечни), с территории которого в 1994 г. в федеральный бюджет не поступило ни рубля налогов, оставалась Республика Саха (Якутия). По минимальным оценкам, только прямые налоговые потери Федерации по этим четырем привилегированным республикам составили не менее 2 трлн. руб., или 2,3% доходов федерального бюджета.

Происходило распространение особых бюджетных режимов по территории страны: отдельной строкой федерального бюджета выделено финансирование программы развития Республики Коми, создана зона экономического благоприятствования на территории Ингушетии, начат бюджетный эксперимент в Тульской области.

Федеральные власти не имели надежной базы для оценки реальных потребностей регионов в финансовых ресурсах, что вело к завышению органами власти и управления субъектов федерации потребности в федеральной помощи, сокрытию собственных доходов в разного рода внебюджетных фондах и коммерческих структурах.

Неурегулированность разделения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней, отсутствие стабильной нормативно-законодательной базы, неопределенность в динамике пропорций распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы ¾ все это продолжает сдерживать процесс становления российской модели бюджетного федерализма, который до сих пор происходит в экспериментальном режиме и в правовых рамках ежегодного Закона о федеральном бюджете, а не целостного налогово-бюджетного законодательства.

Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового федерализма должно обеспечить адаптацию сложившегося механизма межбюджетных отношений к достижению основной цели экономической политики первого этапа переходного периода ¾ финансовой стабилизации. В 1997 – 1998 гг. совершенствование механизма межбюджетных отношений необходимо осуществлять с учетом следующих основных действий:

1. Закрепление в федеральном законодательстве механизма межбюджетных отношений, принципов и методов разделения доходов и расходов, разграничения бюджетных полномочий и ответственности между органами власти и управления различных уровней.

2. Разработка и использование в бюджетном процессе среднесрочной программы корректировки разделения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы с учетом сокращения экономически и социально неэффекгивных бюджетных дотаций, проводимых институциональных реформ и динамики межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности.

3. Отказ от разделения централизованной ломощи на прямые и косвенные трансферты, составляющего возможности для неформализованного согласования нормативов отчислений от общефедеральных налогов в территориальные бюджеты.

4. Укрепление собственной налоговой базы регионов (в том числе за счет повышения значения налогов на собственность) при обеспечении соответствия регионального и местного налогообложения общим принципам налоговой системы и внедрении единой методики оценки налогового вклада регионов, стимулирующей проведение рациональной налоговой политики на местах.

Часть из этих мер должна быть реализована в рамках бюджетного процесса 1997 г. Однако в среднесрочной перспективе одним из условий достижения финансовой стабилизации является ускоренное формирование нормативно-законодателаной базы бюджетного федерализма, включающей принятие Налогового кодекса, новой редакции Закона «Об основах бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации», Закона «Об основах бюджетных взаимоотношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления в Российской Федерации».

Именно в этих законодательных актах должны быть реализованы как классические принципы бюджетного федерализма, так и механизмы по их адаптации к условиям развития экономики России, так как четкое разграничение предметов ведения федеральной и местной власти позволит осуществлять своевременное и точное прогнозирование доходной части бюджета. Действительно, современная система бюджетно-налоговых поступлений настолько специфична и часто изменяется по отношению к различным субъектам, поэтому затруднительно верно планировать ожидаемые показатели доходной части в целом с учетом колебаний темпов инфляции, что зачастую ведет к неисполнению бюджета по доходам, а следовательно, и сокращению расходной части.

« . 50 % налогоплательщиков абсолютно мертвые ¾ не платят ни одного рубля»[1]

А. Лившиц

II. Анализ исполнения федерального и консолидированного бюджетов

Экономические реформы 1992 г. Заложили фундамент налоговой системы, отвечающей требованиям рыночной экономики. В результате этих преобразований налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог и налоги на имущество, составляющие основу налоговых систем большинства развитых стран, обеспечили в 1992 г. 80% доходов консолидированного бюджета. В доходах федерального бюджета удельный вес НДС, акцизов и налога на прибыль составил 75 %.