Бюрократическое правление означает господство на основе знания — в этом заключается его специфически рациональная основа. Свое могущественное положение у власти на основе профессионального знания бюрократия лишь усиливает за счет должностного (служебного) знания: знания фактов, приобретенного при продвижении по службе или "из документов".

Превосходит бюрократию по профессиональному знанию и знанию фактов в своей области интересов лишь частное лицо, заинтересованное в прибыли, а именно: капиталистический предприниматель. Он является единственной инстанцией, действительно невосприимчивой (хотя бы относительно) к необходимости рационального бюрократического господства на основе знаний.

В социальном отношении бюрократическое господство в общем означает:

1. тенденцию к усреднению набора из числа наиболее профессионально квалифицированных в целях универсальности,

2. тенденцию к плутократизации в целях профессионального обучения, длящегося довольно долго (часто до конца третьего десятилетия жизни),

3. господство формализованной обезличенности: идеальный чиновник управляет своим делом "без уважения к личности", формально одинаково для "каждого" .

§2. Сравнительный анализ теорий бюрократии.

Теории бюрократии — в западной социологии концепции “научного управления” обществом, отражающие реальный процесс бюрократизации всех его сфер в период перехода от свободного предпринимательства к государственно-монополистическому капитализму. Начиная с Макса Вебера исследователи бюрократии Мертон, Бендикс, Ф. Селзник, Гоулднер, Крозье, Липсет и др. главное внимание уделяли анализу функций и структуры бюрократической организации, стремясь представить процесс бюрократизации как явление, характеризующееся внутренне присущей капиталистическому обществу “рациональностью”. Теоретические истоки современной теории бюрократии восходят к Сен-Симону, который первым обратил внимание на роль организации в развитии общества, считая, что в организациях будущего власть не должна передаваться по наследству, она будет сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями. Определённый вклад в теорию бюрократии внес Лонг. Однако систематическое развитие проблематика бюрократия впервые получила у Вебера. В качестве основной черты бюрократии как специфической формы организации современного общества Вебер выделяет рациональность, считая бюрократическую рациональность воплощением рациональности капитализма вообще. С этим он связывает решающую роль, которую должны играть в бюрократической организации технические специалисты, пользующиеся научными методами работы. Согласно Веберу, бюрократическая организация характеризуется: а) эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях; б) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими сотрудниками и т. д.; в) формально установленной и чётко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок; г) безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организации, где каждый из них выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определённой должности. Признавая эффективность бюрократии, Вебер выражал опасение, что ее неизбежное повсеместное развитие приведет к подавлению индивидуальности, утрате ею личностного начала. В послевеберовский период происходит постепенный отход от “рациональной” модели бюрократии и переход к построению более реалистической модели, представляющей бюрократию как “естественную систему”, включающую наряду с рациональными моментами — иррациональные, с формальными — неформальные, с эмоционально нейтральными — личностные и т.д. Гоулднер связывает этот подход с традицией, идущей еще от Конта, отмечавшего роль “стихийных”, “естественных”, “органических” тенденций в складывании социальных организаций. В числе современных представителей этого подхода — Р. Майкелсон, Селзник, Парсонс, a также Мертон, применивший к анализу бюрократии понятие дисфункции. Наиболее распространенной дисфункцией бюрократической организации, по мнению Мертона, является перенос ее функционерами акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т. д.) превращаются в самоцель. Сюда же относится возникновение наряду с рациональными иррациональных целей внутри бюрократической организации, замещение главных целей побочными и т. д. Одним из важнейших в теории бюрократии является вопрос об узаконении (легитимации) бюрократической власти. Решая вопрос об условиях порождения отличных друг от друга видов власти, Гоулднер пришел к выводу, что существуют два типа бюрократии— представительная, для которой, в частности, характерна власть, опирающаяся на знание и умение, и авторитарная, применяющая различные санкции (наказания) для упрочения своей власти. Второй тип бюрократии возникает в связи с дисфункциями в бюрократической организации, когда повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности. В рамках теории бюрократии в западной социологии рассматривается и более общая проблема соотношения бюрократии и демократии. Еще Вебер видел угрозу демократии со стороны бюрократии, связывая её с процессом “деперсонализации” индивидов в бюрократических организациях. Современные представители теории бюрократии также отмечают эту угрозу, но тем не менее не видят перспективы развития без бюрократии.

Современная социология доказывает, что многие бюрократические организации работают не эффективно, и что направление их деятельности зачастую не соответствует модели Вебера. Р.К. Мертон показал, «что вследствие различных непредвиденных обстоятельств, возникающих благодаря самой её структуре, бюрократия теряет свою гибкость»[15]. Члены организации могут придерживаться бюрократических правил на манер ритуала, таким образом ставя их выше тех целей, для достижения которых они предназначены. Это ведёт к потере эффективности, если, например, изменяющиеся обстоятельства делают существующие правила устаревшими. Подчинённые склонны следовать инструкциям свыше, даже когда последние не вполне верны. Специализация часто ведёт к узости кругозора, что препятствует решению возникающих проблем. У работников отдельных структур складываются местнические настроения, и они начинают преследовать узко групповые интересы при первой же возможности. М. Крозье развил этот подход далее, чтобы показать, что различные виды бюрократии представляют собой порочный круг, ведущий к понижению эффективности деятельности. Определённые группы исполнителей стремятся к максимальному увеличению своей свободы действий, будучи на словах преданными установленным правилам, однако постоянно искажая их и пренебрегая их смыслом. Эти группы способны утаивать или искажать информацию таким образом, что старшие менеджеры теряют контроль над тем, что в действительности происходит. Последние отдают себе отчёт в запутанности ситуации, однако, поскольку им не позволено предпринимать арбитражные или личные действия против тех, кого они подозревают в провале достижения организационных целей, то они стремятся к выработке новых правил регуляции бюрократических отношений. Новые правила делают организацию всё менее и менее гибкой, по-прежнему не гарантируя достаточного контроля над подчинёнными. Так в целом бюрократия становится всё менее эффективной и обеспечивает лишь ограниченный социальный контроль. Кроме этого Крозье указывает на то, что некоторые организационные задачи связаны с непредвиденными событиями, что говорит о неприемлемости стандартизированных правил, а также на то, что порой особые навыки и профессиональные знания подразумевают способность противостоять непредсказуемости (приводя в качестве примера функции инженера, ответственного за работу с повреждениями оборудования на фабрике). Для старших менеджеров управление в ситуации неопределённости представляется довольно сложным, поскольку они не имеют тех знаний, которые позволили бы им определить, правильно ли действуют их подчинённые, и соответственно регулировать их поведение. Социальный контроль в таких случаях отличается особой ослабленностью. Существует широко распространённое мнение, заключающееся в том, что бюрократия в особенности малоэффективна в тех случаях, когда налицо даже незначительная степень непредсказуемости.