В нормативных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления госсектором, в качестве основного инструмента регулирования его состава и структуры рассматривается приватизация. При этом предполагается, как само собой разумеющееся, что госсектор в его теперешнем виде по-прежнему следует сокращать, оставляя за государством лишь ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной политики и т.д.). Оптимизация состава и структуры госсектора представляет одну из важнейших задач, и вопрос определения его размеров и соотношения внутренних компонентов – центральный. Приватизация – это только один из способов изменения масштабов госсектора. Альтернативой является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется, однако его применение принципиально возможно и в ряде случаев теоретически оправдано. Можно напомнить и о таком способе количественного изменения госсектора, как создание и (или) преобразование (ликвидация, слияние, поглощение, присоединение) госпредприятий.

Встроенным блоком механизма управления объектами госсектора должен стать механизм, позволяющий избегать субъективизма при принятии решения о приватизации, национализации, реструктуризации, ликвидации конкретного объекта. Это необходимо для того, чтобы сохранить стратегически важные объекты в составе госсектора и избежать опасности оставить их без гарантий бюджетной финансовой подпитки.

1.5 Бюджетные регуляторы как инструмент управления государственным сектором

Структурную политику по регулированию размеров и состава госсектора необходимо, на наш взгляд, увязывать с бюджетными приоритетами. В процессе перераспределения ресурсов государства при формировании бюджета на следующий год нужно учитывать цели и приоритеты развития и реструктуризации госсектора. В план его развития следует включать как реструктуризацию неэффективных сегментов, так и поддержку со стороны государства определенных видов деятельности. Очевидно, что все эти ресурсные потоки должны быть отражены в соответствующих разделах бюджета. В том случае, если государство берет на себя риск освоения новых сегментов реального сектора, в бюджете необходимо определить размер государственных инвестиций, выделяемых на эти цели. В такой ситуации механизм регулирования госсектора частично должен смыкаться с механизмом формирования и реализации федеральных целевых программ.

Как специфический объект регулирования госсектор не обозначен в бюджетной классификации ни в части доходов, ни в части расходов. В классификации доходов в рубрике “неналоговые доходы” выделяются доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, что не дает возможности отделить госсобственность от муниципальной и определить доходы непосредственно от госсектора. По отдельным видам налогов также нет соответствующей разбивки.

Представляется, что такая разбивка в бюджете, позволяющая оценить масштабы участия госсектора в формировании его доходов, целесообразна и ввести ее несложно. Сопоставление данных о доле госсектора в величине доходов бюджета с соответствующими данными Госкомстата РФ о налоговых и неналоговых отчислениях от предприятий госсектора позволило бы оценить степень достоверности и реализуемости бюджетных показателей по госсектору.

Все имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ виды расходных классификаций госбюджета (функциональная, экономическая и ведомственная) также не содержат распределения ресурсов по формам собственности, и на основе существующих методик невозможно оценить средства, направляемые непосредственно в госсектор. Можно лишь составить частичное представление на основе анализа статей бюджетной классификации.

Так, при рассмотрении функциональной классификации становится очевидным, что ни одна из расходных статей (даже таких, как государственное и местное самоуправление или национальная оборона) не может быть полностью отнесена к госсектору, а методики определения его доли внутри статей функциональной классификации пока не существует.

Экономическая классификация также не дает оснований для отнесения хотя бы отдельных ее статей только к госсектору. Перечень прямых получателей бюджетных средств хотя и состоит из государственных организаций, однако дальнейшее распределение этих ресурсов предполагает участие в процессе исполнения бюджета предприятий и других форм собственности.

Мы считаем, что для целей выделения доли госсектора в общей величине бюджетных расходов необходимо ввести соответствующие дополнения в бюджетную классификацию, что позволит оценить “планируемые” расходы государства в госсектор на текущий бюджетный год. При сопоставлении бюджетных параметров со статистическими данными можно оценить степень выполнения бюджетных назначений.

Средства, выделяемые из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ, также распределяются в определенных пропорциях между госсектором и предприятиями иных форм собственности. Перечень таких программ приводится в приложении к федеральному бюджету. В его рамках устанавливаются государственный заказчик и требуемый объем финансирования. Чтобы определить участие предприятий госсектора в освоении средств, отпущенных на выполнение федеральных целевых программ, необходимо, на наш взгляд, организовать учет состава соискателей и исполнителей соответствующих работ с выделением государственных исполнителей и указанием размера и доли освоенных ими средств.

Отдельно следует остановиться на анализе 178 статьи Бюджетного кодекса РФ. Она законодательно регламентирует необходимость разработки плана развития государственного и муниципального секторов экономики, подразумевая под госсектором только государственные унитарные предприятия. Это оправдано с точки зрения сущности планирования, поскольку устанавливать плановые задания субъектам рыночной экономики, в которых государство имеет имущественные права, представляется нецелесообразным. По нашему мнению, необходимо продолжить разработки в данном направлении. Их результатом могла бы стать сбалансированная система плановых показателей развития госсектора. Создание такой системы и накопление в соответствии с ней массива информации, отражающей размеры, эффективность и тенденции развития госсектора, должны послужить основой формирования стратегии его бюджетного регулирования.

Выбор из имеющегося перечня методов бюджетного регулирования госсектора определяется на стыке потребностей и возможностей развития. При определении размеров, направлений, конкретных объектов и механизмов бюджетного финансирования госсектора нужно принимать во внимание его возможности в процессе создания и увеличения ВВП. В этой связи представляется необходимым разработать систему государственных приоритетов в распределении ресурсов между государственным и частным (смешанным) секторами экономики и внутри собственно госсектора.

С точки зрения общества в целом максимальный эффект от использования бюджетных средств возможен при финансировании производства так называемых чистых общественных благ (национальная оборона, инфраструктура, СМИ и т.д.) предприятиями госсектора. В отношении финансирования производства “смешанных” общественных благ (здравоохранение, образование, водоснабжение, канализация и т.д.) в рамках госсектора можно, на наш взгляд, поставить вопрос о его постепенном уменьшении. Что касается участия государства в финансировании производства “частных” благ предприятиями госсектора, то, как нам представляется, его целесообразность оправдана только при наличии изъянов рынка, что, однако, далеко не всегда является абсолютным критерием.