График 1.

Активность субъектов законодательной инициативы.

Законотворчество представляет собой механизм принятия наиболее важных государственных решений, поэтому состав участников законотворческой деятельности представляют немалый научный и практический интерес. Какова активность субъектов законодательной инициативы? Кто является лидером законодательного процесса, а кто - аутсайдером? Статистический анализ законодательной деятельности обнаруживает ряд любопытных фактов (см. таблицу 2 и график 2).

Активность субъектов законодательной инициативы в 1994-1998 гг. (в процентах). По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы.

Таблица 2.

График 2.

Полученные результаты позволяют сделать вывод, что несомненным лидером в области законотворчества в настоящий период являются депутаты Государственной Думы (в среднем - около 50 процентов всех внесенных законодательных инициатив). На втором месте (за исключением 1998 года) - Правительство Российской Федерации, на третьем - субъекты Российской Федерации и члены Совета Федерации (по содержанию инициатив их можно объединить их в одну группу), на четвертом месте - Президент Российской Федерации. Законодательные инициативы высших судебных органов в сумме составляют менее одного процента и поэтому на графике не отражены.

Обращает на себя внимание отчетливо видимая тенденция к снижению законотворческой активности практически всех субъектов законодательной инициативы, особенно резко выраженная у Президента Российской Федерации, на фоне возрастания законотворческой активности субъектов Российской Федерации и членов Совета Федерации. Несомненно, что в этом нашла свое проявление возрастающая роль субъектов Российской Федерации во всех аспектах общественной и государственной жизни, в том числе - в федеральном законотворчестве.

Нельзя не отметить относительно низкий уровень участия Правительства Российской Федерации в федеральном законотворчестве - на его долю приходится в среднем около 20 процентов законодательных инициатив.

5.5. Проблемы регионального правотворчества.

С недавнего времени многие политики федерального масштаба начали проявлять обеспокоенность состоянием законотворчества в субъектах Федерации. Так, на совещании в Министерстве юстиции была обнародована информация о том, что 20% нормативных актов, принимаемых в регионах, противоречат законам Российской Федерации. Из чего сделан весьма прямолинейный вывод - следует наделить Минюст правом обращаться в суд для отмены этих актов. Нетрудно предположить, что за этим могут последовать предложения по пересмотру некоторых принципов федеративного устройства России. На наш взгляд, это очень опасный путь. Он может привести к дестабилизации правовой системы и федеративных отношений в целом. Решение этой проблемы требует проявления максимально взвешенного, всестороннего подхода и должно опираться на имеющийся позитивный опыт федеративного и регионального законотворчества.

Одна из простых истин, выявленных конституционно-правовой практикой, заключается в том, что, признав российские республики, края, области, автономные образования субъектами Федерации, мы должны признать их определенную самостоятельность и ответственность при решении вопросов регионального законотворчества. Контуры этой самостоятельности очерчены федеральной Конституцией. В самой же Конституции России предусмотрены гарантии стабильности законодательства субъектов Российской Федерации. Поэтому-то и нельзя произвольно решать вопросы об отмене законов субъектов Российской Федерации по инициативе федеральных властей.

В связи с этим уместно напомнить, как Конституционный суд истолковал положения Конституции Российской Федерации в части процедуры признания недействующими законов субъектов Российской Федерации. Согласно постановлению Конституционного суда от 16 июня 1998 г., суды общей юрисдикции, обнаружив противоречия между законами при решении конкретного дела, вправе самостоятельно решать, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле. Однако непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении актов, перечисленных в пунктах "а" и "б" статьи 125 Конституции Российской Федерации (в числе этих актов и законы субъектов Российской Федерации), и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу (естественно, к этим актам относятся федеральные законы). Такие полномочия судов могут быть установлены только федеральным конституционным законом. Выходит, что, прежде чем предоставлять Минюсту новые полномочия по обжалованию региональных законов в суд, надо самим судам предоставить возможность рассматривать подобные дела.

Это о формальной стороне дела.

Конечно, для каждой отрасли права характерны специфические причины несоответствия законов субъектов Федерации федеральным законам. Однако при этом есть и много общих моментов. Рассмотрим эти вопросы на примере развития избирательного законодательства.

Начиная с 1993 года, наблюдается последовательное усиление влияния федерального законодателя на развитие избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. Это проявлялось в принятии Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 года, сменившего его Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 года, Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 30 марта 1999 года. Содержание абсолютного большинства избирательных процедур стало определяться непосредственно федеральным законодательством. Это привело к формированию в Российской Федерации унифицированной модели избирательного законодательства. Однако она недостаточно реализовалась на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Инерция региональной части избирательного законодательства - вовсе не результат какого-то саботажа со стороны региональных законодателей. Есть и объективные конституционные обоснования, сдерживающие экспансию федерального законодателя.