3.4. Административная подведомственность

Государственный аппарат в целом состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, из миллионов служащих. Очень многие из названных структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, четко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают. Подведомственность — это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов — носителей властных полномочий. Медицинский вуз, например, подведомственен Минздраву РФ, спор о законности увольнения — суду, библиотека института — ректорату и т. д. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в разные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая должностными инструкциями.

Определение подведомственности можно понимать как средство распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел. Ее четкое распределение позволяет избежать дублирования в деятельности разных органов, служащих.

Правила подведомственности важны для всех ветвей государственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и гражданском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституционные нормы распределяют компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами, определяют подведомственность таможенного дела и др.

Но особенно важна административная подведомственность— распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти чрезвычайно велик, он состоит из очень большого числа ведомств, органов, служащих, а в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информационных систем, людских судеб.

Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности.

Во-первых, государственная подведомственность — законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела (о преступлениях, о взыскании ущерба, алиментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: 1) между федеральным центром и субъектами федерации; 2) между суверенными государствами; 3) между государственными и международными органами.

Во-вторых, родовая подведомственность — распределение полномочий между разными видами государственной власти: судебная подведомственность, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры.

В-третьих, видовая подведомственность. Правила видовой подведомственности определяют, какой вид органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии, районные, городские, комиссии по делам несовершеннолетних). Примером правил этого вида подведомственности может быть глава 23 Кодекса РФ об административных правонарушениях, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В-четвертых, территориальная подведомственность, правила которой устанавливают, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения). Территориальная подведомственность закреплена, например, в статье 29.5 РФ об административных правонарушениях «Место рассмотрения дела об административном правонарушении».

В-пятых, в некоторых случаях, исходя из важности дела, законодатель устанавливает правила иерархической подведомственности, т. е. поручает дела вышестоящему органу или предоставляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД, таможенный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоящему, к своему производству).

В-шестых, существует еще и должностная административная подведомственность, т.е., иными словами, в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должностные лица. В качестве примера можно назвать статьи 23.27, 23.54 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

При решении вопросов о подведомственности конкретных объектов, дел, действий следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности на первом, втором и т. д. уровне.

Следует также иметь в виду, что подведомственность может быть однозначной (императивной) и альтернативной (например, в ст. 29.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Она может быть общей, установленной общей нормой, и специальной, закрепленной специальной нормой, содержащей исключение из общего правила.

IV. Принципы деятельности исполнительной власти

Органы исполнительной власти в своей деятельности по выполнению возложенных на них задач и функций руководствуются рядом принципов. Они представляют собой общие положения, идеи, основополагающие требования, которые характеризуют сущность управленческой деятельности, ее предназначение. Важнейшие из них закрепляются в законодательстве.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции, означает, что народ является единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти должен усиливаться как со стороны органов законодательной и судебной властей, так и непосредственно со стороны народа и его негосударственных организаций. При этом необходимо использовать различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц, чтобы решительно искоренять проявления коррупции, бюрократизма, безответственности. Для этого должен быть установлен порядок регулярных отчетов должностных лиц органов исполнительной власти перед законодательными (представительными) органами, трудовыми коллективами, населением, возможно большей открытости их работы.

Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции) предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с юридической силой тех или иных нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает главный закон государства — Конституция России, которой должны соответствовать все другие нормативные правовые акты и акты применения права. Однако пока отсутствует комплексный правовой акт — закон, устанавливающий соподчиненность нормативных актов, определяющий правила их применения, вступления в юридическую силу и действия.

В условиях, когда в стране началась широкая правовая (и судебная) реформа, призванная обеспечить верховенство и торжество Закона во всех сферах жизни общества и государства, крайне важно выработать механизм поддержания законности и правопорядка. Недопустимо, чтобы субъекты Федерации отдавали приоритет своим нормативным правовым актам, а не актам Российского государства. Административное законодательство, находясь в совместном ведении Федерации и ее субъектов, не дает последним права на принятие собственных нормативных актов, противоречащих федеральным законам.