Административно-процессуальный кодекс - это единый законодательный акт, содержащий в определенном систематизированном порядке нормы административного права и регламентирующий порядок обжалования гражданами действий должностных лиц в административных и судебных органах.

А.П. Коренев в свое время отмечал, что административный кодекс не должен (и не может) охватывать всю сферу административного процесса. В нем допускается кодификация отдельного административного производства[22]. Кодекс об административных правонарушениях, совершенных гражданами и юридическими лицами. Представляется, что АПК РФ может охватывать два производства - по административным жалобам и административным искам. Данные производства обусловливают структуру АПК, которая должна быть научно обоснованной, логичной и удобной для практического применения. В данном случае наиболее целесообразной является структура, состоящая из пяти разделов:

В первом разделе прежде всего следует сформулировать цели и задачи административно-процессуальных норм, сосредоточенных в АПК. Это - защита прав и свобод гражданина в его конфликте с должностным лицом. Как показывает опыт кодификации уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм этот раздел можно назвать "Общие положения". В общих положениях необходимо дать характеристику институту административной юстиции, определить его место в судебной системе РФ. Осо6ую группу норм в "Общих положениях" составляют правила, закрепляющие принципы рассмотрения жалобы компетентными органами, к которым относятся: законность, равенство граждан и должностных лиц перед законом, состязательность, гласность и публичность производства, ответственность.

Во втором разделе необходимо дать определение такому фундаментальному понятию как "действия, нарушающие права и свободы гражданина", обозначить признаки данного правонарушения, его виды и специфику. В этом же разделе нужно охарактеризовать такое сквозное для АПК РФ понятие как "право жалобы", определить жалобу как вид обращения, классифицировать ее в свою очередь на виды (устные и письменные, административные и судебные, общие и специальные), отграничить жалобу от заявления и предложения. Что касается органов, уполномоченных рассматривать жалобы граждан на действия должностных лиц, и процессуальных действий, связанных с компетенцией данных органов, то они образуют два последующих раздела: 1) о производстве по административным жалобам; 2) о производстве по административным искам.

Говоря о разделе "Производство по административным жалобам", отметим, что следует упорядочить административное производство по жалобе гражданина с учетом новых управленческих реальностей и административно-правовых институтов.

В четвертом разделе "Производство по административным искам" целесообразно включить правовые нормы, регламентирующие права и обязанности сторон, свидетелей и экспертов в процессе производства, принятие решения, его исполнение и обжалование. Особое внимание при этом следует уделить такому процессуальному действию, как вынесение частного определения. Важно указать на основания, в силу которых оно может быть вынесено, на реквизиты, которые обязательны для данного процессуального документа.

Пятый раздел кодекса посвящается ответственности должностного лица (органа управления) за действия и решения, нарушающие права и свободы граждан. Механизм данной ответственности складывается из таких элементов, как объяснение должностного лица по факту издания обжалуемого решения, официальная (отрицательная) оценка этого решения компетентным органом, отмена незаконного акта и право суда на основе собранного по делу материала ставить в известность о принятом решении путем вынесения частного определения вышестоящий орган.

Принятие Государственной Думой Административно-процессуального кодекса РФ внесет больше ясности в научное понимание административного процесса, в давний спор о том, как трактовать понятие "административный процесс", - в узком или в широком плане.

Поскольку деятельность по рассмотрению жалоб в суде осуществляется в форме административного судопроизводства, постольку понятие "административный процесс" можно рассматривать в узком смысле, по аналогии с понятиями уголовный процесс" и "гражданский процесс". Узкая трактовка данного понятия вносит порядок в терминологию, выстраивает родственные категории в одну шеренгу и, следовательно, помогает ясному мышлению и ясному изложению. Широкая трактовка понятия "административный процесс" вносит порядок в науку административного права, помогает посмотреть на все административные производства единым панорамным взглядом, а это, в свою очередь, способствует дальнейшей разработке как теории административного процесса, так и теории административного права.

VI. Проект ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ»

22.11.2000 г. Госдума приняла в первом чтении законопроект "О федеральных административных судах в РФ", внесенный 21.09.2000 г. (второе чтение планируется на апрель 2003 г). Его поддержали 332 депутата, против проголосовали 4, воздержались - 2. Законопроект об административных судах внес Верховный суд - в рамках осуществления глобальной судебной реформы. Цель законопроекта - создание самостоятельных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны. Имеется в виду формирование 21 федерального окружного суда и федеральных межрайонных административных судов. Предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и при необходимости - соответствующие коллегии в судах областного уровня. Для обеспечения судам максимальной степени независимости потребуется затрачивать в год до 150 млн руб.

Документ принят с учетом того, что ко второму чтению будет создана специальная рабочая группа, в которую войдут представители Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда и депутаты Госдумы. Рабочая группа проработает вопрос о более четком разграничении компетенции по решению споров по административным делам между Верховным судом и судами общей юрисдикции и арбитражным судом. Предстоит более четко определить, что будет отнесено к компетенции федеральных межрайонных административных судов.

Проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" основывается на статье 118 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Рассматриваемым законопроектом предлагается ввести четырехзвенную систему административных судов, причем два ее звена – межрайонный суд и окружной суд, представляют собой полностью обособленные структуры, в то время как два других звена – коллегия по административным делам суда субъекта РФ и Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ встроены в действующую судебную систему. Такая "смешанная" система неоднократно подвергалась критике в научных публикациях, однако путь создания в рамках судов общей юрисдикции специализированных составов представляется более рациональным, позволяющим избежать чрезмерного увеличения судейского корпуса. Не следует забывать, что образование полностью обособленной ветви административных судов во главе с Высшим Административным Судом войдет в противоречие с законом о судебной системе, поскольку статья 4 данного закона включает специализированные суды в систему судов общей юрисдикции. Предлагаемая "смешанная" система административных судов, в особенности создание межтерриториальных административных судов, которые намечается создавать вне границ административно-территориального деления РФ, хотя и кажется на первый взгляд неупорядоченной, придаст судам больше независимости во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов федерации.