Сознавая серьезность проблемы, федеральные власти возложили юридическую экспертизу законодательных актов субъектов Федерации на Министерство юстиции. Правда, его заключения носят рекомендательный характер. Субъекты Федерации, ссылаясь на то, что данная функция Минюста неконституционна, нередко игнорируют его рекомендации или изначально не представляют ему свои акты.

Кроме Минюста, выявляют нарушения и контролируют законодательство субъектов Федерации Генеральная прокуратура, Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление Президента РФ и др. По мнению специалистов, их работа недостаточно согласованна и малоэффективна.

Указом Президента РФ "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" от 3 июня 1996 г. № 803 контроль за соответствием Конституции и федеральным законам законодательства субъектов Федерации возложен на общие суды и Конституционный Суд. Аналитики обращают внимание на то, что здесь не хватает существенного звена - специального оперативного органа, который выявлял бы допущенные субъектами Федерации нарушения и обращался в суд, добиваясь восстановления законности.

Наиболее простое решение - возложить эту обязанность на прокуратуру. Однако согласно Конституции Генеральный прокурор не наделен правом непосредственно обращаться в Конституционный Суд с запросом о конституционности законодательных актов. Пока это положение не исправлено, целесообразно, чтобы Министерство юстиции, которое обязано концентрировать у себя все законодательство субъектов Федерации, оперативно входило с соответствующими представлениями к Президенту РФ. Он как гарант Конституции направлял бы запросы в Конституционный Суд.

Необходимо создать систему, которая позволяла бы уже на стадии подготовки нормативных актов определять их несоответствие Конституции или федеральному законодательству. Специалисты рекомендуют создать экспертный координационно-методический центр - скажем, Институт регионального законодательства при Президенте РФ или правительстве. Когда проект закона субъекта Федерации вступает в противоречие с Конституцией или федеральным законодательством, до его принятия должны вмешиваться федеральные органы на местах - полномочный представитель Президента РФ и руководитель местной прокуратуры. Необходимо обязать полномочного представителя, который имеет аппарат и следит за законодательной деятельностью в субъекте Федерации, регулярно информировать Администрацию Президента РФ о принимаемых законодательных актах.

Если закон, противоречащий Конституции или федеральному законодательству, все же принят, то возможна согласительная процедура либо судебный спор. Чтобы ни один закон не остался без внимания, предлагается ввести обязательную их регистрацию в Едином государственном реестре опубликования.

В связи с тем, что на федеральном уровне не определены основные принципы организации исполнительных органов субъектов Федерации, целесообразно принять дополнительные меры по укреплению исполнительной вертикали, определив ответственность глав исполнительной власти субъектов за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции и федерального законодательства. На главах субъектов Федерации лежит ответственность перед избравшим их населением не только за выполнение предвыборных обещаний, но и за исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, актов правительства, судебных решений.

Выборный статус глав исполнительной власти субъектов Федерации не должен вести к ослаблению единой системы государственной власти. Правоведы полагают указать в законе "Об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации", что их полномочия могут прекращаться по инициативе федеральных органов, если суд установит, что они нарушили Конституцию или федеральное законодательство. Избранный глава субъекта должен стать элементом единой системы исполнительной власти РФ и функционально подчиняться Президенту РФ и правительству, которые в соответствии с Конституцией обеспечивают и контролируют согласованное функционирование и взаимодействие исполнительных органов государственной власти.

Впрочем, нарушают Конституцию и федеральное законодательство не только главы субъектов Федерации, но и тысячи чиновников по всей стране. Чтобы повысить уровень их законопослушания, специалисты предлагают:

• ввести в Уголовный кодекс статью, которая предусмотрит уголовную ответственность должностных лиц за систематическое или грубое нарушение Конституции и федеральных законов, а также административную и дисциплинарную ответственность в случаях, когда в таком нарушении отсутствует состав преступления;
• не считать смягчающим обстоятельством ссылки на распоряжение начальства, которое спровоцировало чиновника на нарушение законодательства;
• за неисполнение решений об отмене (приостановлении) нормативных актов, противоречащих Конституции или федеральному законодательству, либо о внесении изменений в такие акты предусмотреть меры вплоть до роспуска государственных органов как Федерации, так и ее субъектов.

4. Процедура согласования интересов

Несоответствие законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам легче предупредить, чем проводить кампании по его устранению. Новые правовые споры неизбежны, так как законодательство динамично, постоянно принимаются новые акты.

Ведомств, взаимодействующих с регионами, предостаточно. Региональное законодательство анализирует Минюст, который не в состоянии организовывать длительную процедуру согласования и корректировки регионального законодательства. Минфин стремится все вопросы региональной финансовой политики замкнуть на себя, неизбежно упуская множество отраслевых нюансов и юридических тонкостей. Свою работу ведут полномочные представители Президента РФ и Главное территориальное управление его Администрации. А функции Министерства по делам Федерации и национальностей понять трудно. Деятельность всех этих ведомств плохо согласована и малоэффективна.

Центральная власть приняла решение не формировать законодательство без учета мнения регионов, возложив согласование на Министерство государственного управления, без которого не решается ни один вопрос, затрагивающий интересы регионов. Аналогичные функции в Германии выполняет Министерство региональной политики, такие органы есть в Великобритании, США и других странах.

Многие эксперты предлагают, опираясь на зарубежный опыт, узаконить процедуру согласования интересов, которая ограничивала бы своеволие не только регионов, но и центра. При этом необходимо определить головное ведомство, которое будет этим заниматься, - непринципиально министерство юстиции или министерство национальностей, главное, чтобы за важнейшее для Федерации дело отвечал конкретный министр и его команда.

Возможные функции такого «согласительного» министерства:

• анализ проектов федеральных правовых актов на предмет соблюдения конституционных интересов регионов, организация согласительных процедур с представителями субъектов Федерации до внесения этих актов в правительство РФ;
• координация мер с участием представителей всех федеральных органов государственной власти, государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по уточнению расходных и иных полномочий субъектов и определению стоимости их реализации;
• координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке проектов соглашений с субъектами Федерации;
• анализ правовых актов субъектов Федерации на предмет противоречия Конституции и федеральному законодательству, проведение с привлечением представителей федеральных органов исполнительной власти согласительных мероприятий по этому вопросу и при необходимости подготовка исков в Конституционный или Верховный Суд;
• проведение досудебных согласительных мероприятий по искам субъектов Федерации к российскому правительству с привлечением представителей федеральных органов исполнительной власти.